圖1：常規平行外交關係框架圖
圖2：台灣當局對美異化“平行外交”關係圖
中評社╱題：台灣與美國州級政府互動機制研究 作者：李凌風（廣州），廣州大學公共管理学院助理研究員、廣州大學台灣研究院研究員；蔡一村（廣州），廣州大學公共管理學院副教授、廣州大學台灣研究院研究員
【摘要】“平行外交”本是主權國家內部次級政府或地方政府在中央授權下，以經貿文化交流為主、對國家總體外交起補充性作用的交往模式。然而，台灣當局利用兩岸尚未統一的特殊狀態以及美國聯邦制的分權特徵，異化了這一模式。本文發現，台灣當局通過利益交換、議題捆綁與民間擴張等策略，將低政治領域的交流逐步升維至高政治領域，試圖將“平行外交”從一種補充性手段異化為謀求實質“外事承認”的替代性手段。這種異化邏輯體現在訴求政治化、手段多維化以及對一個中國框架的突破上。這雖然在短期內為台灣當局積纍了一定政治資本，卻也加速了半導體等核心產業的空心化，並將兩岸局勢推向更加危險的境地。基於此，中國大陸應通過建立精準制裁、合理運用法律與輿論戰、重構差異化的中美省州合作等手段，以遏制台美以“平行外交”為平臺的政治利益互動。
一、前言
2025年11月24日，台外事部門負責人林佳龍出席外事部門“與美國各州政府辦事處協會感恩之夜”時，聲稱當前美國已有26個州與領地在台設立辦公室，並聲稱“這衹是開始”。事實上，台灣當局確實重視與美國各州的外事聯繫，並不斷試圖通過非傳統、非官方路徑推動對外行動，構建更為實質的台美關係。在長期運作下，美國已有33個州議會建立“友台連線”，並多次發佈“挺台決議”；2025年更有多名州長入台交流。台灣與美國州政府之間的一系列涉外互動，即是台灣當局維繫對美關係的重要手段，也是美政府對華政策調整的關鍵抓手。這一系列行動，與平行外交（paradiplomacy）理論所描述的次國家級行為體往來模式高度相似，但又存在區別。平行外交理論關注的是主權國家內部的次級行為體或地方政府（如州、省）所開展的對外交流活動，本質是對國家總體外交的補充。本文以平行外交理論中的相關概念與視角為啟發，嘗試深入剖析台灣當局與美國州級政府的互動行動與狀況，關注台灣當局行動的目的並挖掘運作機制。
二、台灣當局對外行動的研究進展
近年來，隨著國際格局深度調整和中國大陸綜合實力持續增強，台灣當局在傳統“外交承認”策略遭遇困境的背景下，逐步轉向多元化、多層次的對外行動路徑，試圖突破其在國際社會中的孤立處境，拓展所謂“國際活動空間”。相關行動造成了深遠政治影響，也由此引起了學界關注。現有研究借鑒了“平行外交”相關概念與觀點，將台灣當局對外行動視為平行外交的一種表現形式①和常規對外行動的補充手段，並試圖理解其中獨特的形式特徵②。“平行外交”概念指向國家之下的次級行為體（省份、城市、特區、議會等）以自主或半自主身份參與國際事務的現象③。Duchacek將其定義為“次國家政府通過制度化或非制度化管道參與國際事務的自主性行為”，強調其作為國家外交的“補充性”角色④。其運作多以經濟社會文化議題驅動的“低政治”模式為主，綜合現有研究對平行外交的運作模式，可以歸納如圖1所示。
［圖1：常規平行外交關係框架圖］
在此基礎上，部分研究關注於對台灣當局對外行動進行類型學劃分。台灣當局為了實現其避免“國際孤立”、彰顯“國家地位”的特殊政治目標，在各個面向上努力搭建各類型非官方“準外交”關係，由此發展出了諸多手段。例如，台灣當局正不斷通過“議會外交”“價值觀外交”“科技外交”等各種形式主動發起對外行動，試圖藉助特定國家議會、社會團體等獨立於行政機關的組織與個體，通過智庫網絡、公共外交等軟實力路徑，塑造“民主形象”以構建夥伴關係，影響特定國家的外交政策⑤。
但隨著全球治理結構的去中心化，次國家主體通過跨國城市網絡或者作為國際組織成員，同樣獲得了直接參與全球性、國際性議程設定的能力。此時，“競爭性替代”被引入“平行外交”的相關概念中，並形成了被概括為“雙重嵌套性”的補充理解。也就是說，次國家行為體既嵌入本國政治體系（依賴中央授權），又嵌入國際治理網絡（獲取外部合法性及資源），體現出在國內制度與國際合作間的靈活平衡。
理論的發展，推動了另一部分研究將目光轉向台灣當局主動對外行動的具體策略。研究發現，在開展對外行動的過程中，台灣當局展現出了一定程度的靈活性，呈現出“多軌並進、多元轉變”的鮮明特徵。早在70年代，台灣當局就開始通過各種手段維繫著與美國和日本的經貿聯繫以及文化交流，以藉助其在亞太地區的重要影響力⑦。而伴隨著形勢的演變，台灣當局的對外行動策略也相應發展出從“象徵性突破”向“制度性嵌入”轉化的趨勢。例如，台灣當局大力推動各國設立“駐台辦事處”，反映出現階段台灣當局以“多邊關係嵌入”路徑謀求突破外交困境的現實企圖。
現有研究提供了寶貴的思想啟發，但同時也存在著提升的空間。通過梳理台灣當局對外行動研究就能夠發現，儘管其中包含了與“平行外交”模式極為相似的指徵，但還存在著相關概念所難以覆蓋的特點。例如，在對美國州級政府的互動中，台灣當局已不滿足於將“平行外交”作為一種“補充性”的權宜之計，而是由低政治模式，轉向外事、防務議題等高政治模式的“替代性”路徑，試圖自下而上地推動和誘導美國聯邦政府在對台政策上做出實質性調整①④⑥⑦。這也就意味著，有必要在充分梳理相關經驗現象的基礎上，為現有研究提供的理論補充。
三、台灣當局與美國州級政府互動的策略與表現
特朗普第二次上臺後，美國對外政策從意識形態導向轉為國家利益導向⑧。早在2021年4月9日，美國國務院就發佈了新版對台交往準則，放寬美官方對台交流限制；而在2025年12月，特朗普簽署了《台灣保證落實法案》（TAIA）及《2026財年國防授權法》，將對台交往準則的放寬進一步予以法律化⑨。隨後，《台灣旅遊與旅遊協調法案》的出臺⑩，進一步為推動美國各州與台灣地區的旅遊往來釋放了強烈的政策信號。一系列法律與政策的出臺，為台灣當局與美國州級政府的對外行動提供了顯性背書與寬廣的空間。
在此基礎上，台灣當局更為激進地通過利益交換、議題捆綁與民間擴張三大策略，在美國政體的制度縫隙中，搭建起一套“準官方”互動網絡，不斷積纍政治資本，以圖“自下而上”地影響美國聯邦政府未來的對台決策。.
（一）利益交換：以“貿易資本”置換“政治資本”
美國各州在經濟發展與招商引資上的競爭心理，為台灣當局推動利益交換策略提供了操作空間。台灣當局充分利用自身技術與經濟層面優勢，以投資以及採購等經濟投入作為籌碼，換取美國部分州政府、特別是部分州政治人物的政治支持。具體而言，這一以“貿易資本”置換“政治資本”的利益交換機制包含了三個抓手。
第一，“晶片外交”的政治變現。結合美國聯邦政府的“製造業回流”戰略，台灣當局將其半導體產業優勢工具化，重點針對亞利桑那、德克薩斯等共和黨關鍵州開展對外經貿行動。例如，2022年3月30日，亞利桑那州議會通過友台決議案，並成立“台灣友誼連線”；同年12月6日，台積電在亞利桑那工廠舉行了移機儀式，正式開工生產。作為與亞利桑那州互動的回應，2026年2月18日，台積電宣佈再加碼投資1000億美元在亞利桑那工廠。由此，台灣當局藉助其技術資本，積纍了進入美國地方政治核心圈層的政治資本。
第二，“採購外交”的選票捆綁。針對美國中西部共和黨的主要票倉，台灣當局組織了龐大的“農產品採購團”，專職維護與美國中西部各農業州的關係。例如，2024年，俄克拉何馬州州長凱文·斯蒂特（Kevin Stitt）就曾率團竄訪台灣，其表面目的是尋找無人機零部件供應商，實則確認了大額的農產品貿易承諾。可以發現，通過滿足州級官員對所在選區經濟績效的訴求，台灣當局換取了他們在政治立場上的“挺台”表態。
第三，經貿關係的平臺化協作。長久以來，台灣當局經濟部門與地方政府通過與“美國各州政府辦事處協會”（ASOA）等機構的緊密協作，在美國各州搭建合作平臺。例如，由台北市政府主辦、ASOA協辦的“台美城市產業商機媒合會”，已經成功串聯了19個美國州政府的駐台辦事處，吸引了4大產業協會、超過300家台美企業參與⑪。該平臺聚焦於生物科技、AI數據中心、防衛航太、半導體、可持續能源等與區域安全或科技產業鏈高度相關的領域。通過體系化的產業協作，台灣當局不僅已與美國多州實現了經貿捆綁，還基於高精尖產業合作，努力融入美國“安全產業鏈”中。如台灣當局利用美國剔除中國（大陸）無人機供應鏈的契機，與擁有航空產業集群的俄克拉何馬州建立對接機制，試圖讓台灣無人機廠商填補美軍及州級國民警衛隊的採購缺口，建立“非紅無人機產業鏈”。
（二）議題捆綁：供應鏈安全問題的泛政治化操弄
在中美對抗和兩岸遇冷的背景下，台灣當局越來越傾向於在意識形態層面拉攏盟友、對抗大陸。具體而言，台灣當局通過各種宣傳，將與美國各州政府的經貿合作包裝為意識形態層面的戰略同盟，試圖推動低政治的經濟議題向高政治領域滲透。其中，在兩個方面的操作尤其值得關注。
一方面，是產業鏈與價值觀的捆綁。台灣當局刻意將純粹的商業供應鏈問題泛化為安全問題。在與美國各州交往中，利用“台美21世紀貿易倡議”等框架，反復灌輸“民主產業鏈”及“民主晶片”對抗“威權製造業體系”的敘事。這種議題捆綁使得美國州級政府在處理對台經貿事務時，不僅需要考慮經濟賬，還背負了“捍衛民主價值”的政治壓力。
另一方面，則是教育交流與地緣政治的滲透。隨著孔子學院被迫逐步退出美國，台灣當局迅速填補了美國華語教育市場的真空，推動“台美教育倡議”。截至2024年，台灣當局已與美國24個州簽署了教育合作備忘錄，設立了66所華語文教學中心，並推動了對美文化協作的長期佈局。其中，台灣當局牽頭推動由台相關部門和美國高校參與的“台美國際事務主管圓桌交流會”（IEA）⑫，在各州推動華語推廣中心“Taiwan HUAYU Best”專案⑬，鼓勵潛在的科技文化等方面交流。這些機構和專案在教授漢語之外，還被打造為傳播“台灣價值觀”、對抗大陸文化影響力的前沿陣地。
（三）民間擴張：制度縫隙中的“切香腸”戰術
在從官方層面開展對外行動之餘，台灣當局也通過培育的各類“白手套”組織，利用美國政治制度中的縫隙，“切香腸”式搭建非官方交往管道。
例如，台灣當局利用如“台灣人公共事務會”（FAPA）等台裔華僑華人組織在美國各州的影響力與號召力，通過對“全美議會交流理事會”（ALEC）等組織進行代理人遊說，以推動特定政治目的。其具體運作手段包括，FAPA等台裔華人成員與親台成員利用美國公民身份，通過公聽會、演講等方式影響各州選舉，推動親台政客上臺。與此同時，也促使各州州議員在ALEC等平臺串聯，建立“友台連線”以及推動諸如“支持台灣加入國際組織”的決議案，從而形成由州級層面向上以此倒逼聯邦政策調整的壓力機制。
在嵌入美國常規政治的遊說網絡外，台灣當局還以ASOA為協調中樞，“切香腸”式地推進非官方對外互動。自2021年新版對台交往準則發佈後，已有19個州及領地新增了駐台代表處，截至2025年已纍計26個美國州與領地在台設立代表處。這些不具有“外事”地位的機構雖然以處理經貿事務為名，但實際上承擔了安排高層互訪、傳遞政治資訊等“準外交”職能。與此同時，台灣當局還持續推動與美國交往的“主體下行”，目前已促成高雄與加州橙縣、桃園與新澤西州紐瓦克市兩對姊妹城市，為未來的產業合作、智慧城市建設、青年與文化交流提供了制度化的介面。
基於對美國政治運行的深刻理解，台灣當局搭建起了一張幾乎覆蓋了大半美國的聯絡網，推動經貿關係、教育交流、科技合作等各領域的對美往來行動。以美國各州議會的“友台決議”為重要抓手，台灣當局得以通過“切香腸”戰術，不斷推動各州駐台辦事處的隱性升格，常態化州長訪台等外事行動，繞開了法理層面的硬性限制，實現了外事觸角的末端滲透。
四、台灣當局“平行外交”行動的異化邏輯與現實隱患
（一）“平行外交”的異化邏輯
可以發現，平行外交的相關理論與概念固然是認識台灣當局與美州級政府互動的重要切入點，但經驗現象與理論觀點之間的落差，更有必要得到進一步關注。傳統平行外交是主權國家內地方政府外事行為，是從屬於主權國家外交關係的補充性行動。而台灣當局與美國州級政府的對外行動，則是在當前嘗試脫離一個中國框架、“謀獨”的涉外行動進展不暢的情況下，所推行的替代性行為，屬於既有平行外交模式的“異化”。基於原有框架，這一異化的行動模式如圖2所示。這種異化體現在三個方面。
［圖2：台灣當局對美異化“平行外交”關係圖］
其一，訴求異化。在現有文獻中，平行外交行為往往被歸因為基於外事或是經貿風險對沖等單一面向訴求⑭。但台灣當局針對美國州級政府的行動，則包含了雙重訴求。既有獲取國際資源、開展經貿合作、建構合作路徑的功能性訴求，也包含了突破外交國際法局限性、自下而上謀求政治承認的承認性訴求。由此可見，台灣當局對美州級政府的行動，相比於傳統“平行外交”行動，存在著訴求的異化。
其二，方式異化。在傳統理解中，平行外交模式往往被具象化為某種具體的行動方式或制度平臺，如城市形象、文化交流、協會組織等。但台灣當局與美國州級政府的互動，則是多種手段有機結合的產物，難以從單一面向切入。具體而言，台灣當局結合了在經濟文化領域柔性滲透、政治外事議題剛性衝撞的雙重策略。在經濟文化領域，採取了“價值觀行銷”與“人情外交”相結合的手段。如，台灣當局在歐美華語文教學中植入意識形態敘事，潛移默化地塑造受眾的認知；同時，台灣當局還利用自然災害或公共衛生事件，向特定州政府提供定向人道主義援助（如疫情期間的“口罩外交”），以建立深層連接。而在政治外事方面，台灣當局則傾向於通過鼓勵美國州級政府成員訪台、州議會通過“友台決議”等手段，影響美國聯邦立法機構友台法案的流程。
其三，兩岸關係的政治表達異化。在當前平行外交研究框架中， 次國家政府的外事活動是國家外交的延伸和補充，不違背中央政府意志。而由於兩岸間獨特的政治結構，台灣當局的行動則是以挑戰乃至顛覆一個中國原則為目的。因此，台當局利用美國聯邦與各州的制度“縫隙”進行的外事行動，難以直接沿用“與中央政府關係”的框架進行解釋。台灣當局的對美州級政府行動顯然並非傳統理解中的補充性外事行為，而是試圖“升級”為正式外交的替代性行動。而且這種行為模式已超越了傳統意義上中央與地方在外交許可權上的博弈，演變為一種以“主權替代”為核心目的的對抗性外事實踐。
通過與理論的對話可以發現，台灣當局的行動呈現出了與傳統“平行外交”模式似是而非的異化特徵。這種異化的“平行外交”行動，本質在於通過與對象國非行政部門和低級行政部門的互動往來，自下而上地對該國施加潛移默化的影響，推動其對台政策的調整。這是台灣當局在原有“議會外交”“公共外交”等路徑基礎上的進一步深化，能夠更加深入對象國政治生態當中，也更具隱蔽性，因此不排除台灣當局會將該模式運用到其他國家。
（二）“平行外交”異化帶來的現實隱患
在2025年台美地方熱絡互動的背後，民進黨當局正在把台灣帶入更深層的結構性困境。當前，台灣當局與美國州級政府衹是在互利互用中維持著脆弱平衡：雙方持續推進著灰色地帶中的勾連，不斷地逼近現實中的政治紅線。然而，在“美強台弱”“美主台從”的現實背景下，台灣當局所幻想得到的政治承認與國際參與空間將愈加“昂貴”。在追求其政治目標的過程中，對台灣社會、對兩岸關係都將造成影響深遠的現實隱患。
一方面，台灣社會將承受產業空心化加速所帶來的後果。在對外行動過程中，台灣當局不斷以島內利益輸送換取美國州級政府的政治支持。但這一異化的“平行外交”模式正迫使台灣成為特朗普“美國優先”路線和“製造業回流”承諾中的供給者，台灣當局不得不通過超額的產業轉移來繳納愈加高昂的“保護費”。比如，2025年台積電宣佈將對美各地投資擴大至1650億美元，並將先進製程與封裝環節全鏈條移入美國，以此來換取特朗普延緩對台徵收關稅。這種“量級躍遷”式的投資，實質上是將台灣的大量資金、技術和人才轉移到美國，最終必將掏空其半導體等優勢行業的基礎。
另一方面，兩岸關係將承受台灣當局拱手讓出島內經濟科技支柱控制權的後果。台灣當局異化的“平行外交”行動，在推動相關產業全方位融入美國主導的產業鏈、淪為美國轉嫁安全成本的“提款機”之外，也隨之讓渡了兩岸關係中的安全自主權。例如，台灣當局在面對美國《國家安全戰略》（NSS）中關於“責任分擔”的要求時，被迫在防務預算與軍購上大幅加碼（如111.54億美元軍售案）。台灣當局將安全自主權的拱手相讓，不僅對兩岸互信再次造成重大打擊，更在實質上埋下了衝突的隱患與威脅，進一步淪為美國制衡中國的棋子。
五、結論
本文從“平行外交”相關理論出發，系統考察了近年來台灣當局與美國州級政府行動的策略與邏輯，嘗試搭建“異化平行外交”的框架。研究表明，這種對外行動已超越了傳統次國家政府間經貿文化交流的範疇，演變為一種具有高度政治意涵的“中央-地方”交叉博弈。這一行動模式雖藉助美國聯邦制縫隙獲得短期戰術突破，卻在戰略層面陷入困境。台灣當局以割讓半導體核心產業與防務戰略自主為代價，換取虛幻的政治符號承認。而特朗普政府的現實主義導向，正迫使台灣當局支付更高“戰略保護費”，以維持現有的支持。這在實質上加速了台灣經濟自噬以及兩岸風險加劇的惡性循環。
面對這一狀況與挑戰，中國大陸有必要構建多層次的系統性應對框架。首先在法律維度，中國大陸能夠依託《反分裂國家法》《反外國制裁法》精準鎖定違背一中原則的美國地方官員與企業等實體，動態列入制裁清單；同時，同步援引美國《外國代理人登記法》，追查台灣遊說組織違法活動，通過司法截堵壓縮操作空間。其次在輿論維度，中國大陸可以利用美國公然武裝入侵委內瑞拉等行徑，以現實戳破美國的“民主和平謊言”、破除所謂“民主夥伴”的意識形態偽裝，由此佐證美國掏空台灣核心產業絕非基於善意與公平。再次是制度維度，中國大陸可以推動深化中美省州之間的多元化合作網絡，一方面對接受台灣“平行外交”的州實施技術准入降級，另一方面則重點強化如廣東省-加利福尼亞州等既有合作夥伴關係，打造示範效應。通過充分利用“平行外交”的本質，向“異化平行外交”發起反制，即通過瓦解低層級的利益勾兌網，從根本上消解台灣當局的政治企圖。
綜上所述，台灣當局對美“平行外交”看似熱鬧喧囂，實則是一場“飲鴆止渴”的戰略豪賭。它不僅不可能改變台灣“非主權實體”的國際地位，反而加速了島內產業的空心化和安全環境的惡化。對於中國大陸而言，既要高度警惕並精準反制這種“地方包圍中央”的灰色挑釁，更要保持戰略定力，通過深化中美省州合作和強化自身綜合實力，牢牢掌握解決台灣問題的主導權與主動權。
基金項目：國家社會科學基金項目“台灣青年政治認同路徑研究”（24CZZ016）。
參考文獻
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⑩U.S. Congress, Taiwan Travel and Tourism Coordination Act (H.R.2370, 119th Congress), https://www.congress.gov/bill/119th-congress/house-bill/2370/text.
⑪台北市政府，《台北市府串聯19州政府駐台辦事處共推2025台美城市產業商機媒合會》，PR Newswire，https://www.prnewswire.com/apac/zh/news-releases/19–2025–302559429.html。
⑫台灣當局“教育部”，《2025台美國際事務主管圓桌交流會持續深化雙邊教育交流》，2025年3月14日，https://depart.moe.edu.tw/ED2500/News_Content.aspx?n=79D4CEEC271FCB57&sms=70BE182A03B427A5&s=5B17FC417C2C58FA。
⑬"Taiwan and US Universities Tighten Ties on Mandarin," Taipei Times, November 24, 2025.
⑭FANTONI M, AVELLANEDA C, "Explaining Paradiplomacy: Do Local Pro-International Structures and Political Support Matter?" Global Public Policy and Governance, 2022, Vol.2, No.3:353-375.
（全文刊載於《中國評論》月刊2026年5月號，總第341期，P55-61）
