2026-07-15 17:32:46

　　中評社╱題：特朗普重塑美國“深層政府”及對美台關係影響　作者：倪桂樺（南京），南京理工大學馬克思主義學院副教授；葉光合（日本），日本新潟縣立大學研究助理

　　【摘要】美國“深層政府”主要由國家安全、外交、軍事、情報體系及其延伸出的智庫與軍工利益網絡構成，在對台政策領域，“深層政府”使美國對台政策呈現出跨越黨派輪替的高度連續性。特朗普再度執政後，將“深層政府”視為制約行政權力的重要障礙，通過大規模裁撤聯邦雇員，削弱專業型機構，重塑外交與國家安全官僚體系與傳統治理結構。在“深層政府”被持續削弱的背景下，美台關係呈現出去制度化、短視化以及去信任積纍的結構性特徵，政策不確定性與台海風險上升，但也蘊含了重塑台海態勢的戰略機遇。對此，中國大陸應保持戰略定力，通過完善威懾與風險管控機制、強化一個中國原則的制度性嵌入、揭示“倚美抗中”的不可持續性，並持續推進兩岸融合發展，以自身的制度穩定性和長期規劃能力對沖美台關係風險，維護台海總體穩定。

　　近年來，“深層政府”（Deep State）一詞在美國政治話語與輿論中頻繁出現，常被描繪為對總統權力的制約甚至對立性力量，美國語境下的“深層政府”，通常指超越選舉政治、更為隱密和長期存在的制度與利益網絡（如國務院、國防部、情報機構、軍工複合體等），尤其在對外戰略上保持連貫性。事實上，美國對台政策同樣出現了超越政黨輪替的高度穩定性，“深層政府”在其中發揮了重要作用：無論是共和黨還是民主黨總統執政，美國對台政策都呈現出一種“表述調整、實質穩定”的特徵，除了國會作為傳統的保守勢力大本營之外，軍事、情報、外交部門等機構也發揮了重要作用，“深層政府”在美國政黨輪替的選舉制度下成為美台關係的“穩定器”。進入特朗普2.0時代，在裁減聯邦雇員、削減政府開支的強力改革下，加上聯邦政府多次長時間“停擺”，“深層政府”面臨深度重塑，對美台關係也產生一定的影響。本文試圖深度剖析美國“深層政府”的構成及其對形塑美台關係的影響，進而探討特朗普對“深層政府”的重塑會如何影響美台關係，並提出中國大陸的應對策略。

　　一、“深層政府”對美台關係的影響

　　有學者指出，美國的“深層政府”是“一種深層政治體系，在公共法律與社會所認可的機制之外，同時也在其之內，習慣性地訴諸決策與執行程序，由國家安全、外交與軍事等關鍵官僚機構所構成，具有高度制度化的政策慣性，能夠在不同政府之間保持戰略和政策連續性”①。儘管美國國內一直以來對“深層政府”是否存在爭議不斷，但在美台關係中，具備專業壟斷與程序性優勢的國安、情報、軍方高層，以及能持續塑造戰略敘事與政策方向的智庫、媒體等外部利益集團，扮演著非常重要的角色。

　　1.美國“深層政府”的爭議

　　美國國內圍繞“深層政府”的爭議主要集中在其概念的模糊不清與政治操弄所引發的分歧，其核心在於：這些制度性力量究竟是穩定治理的“慣性”，還是未經選舉授權的“隱性權力”，本質上是長期以來美國社會對職業官僚體系與民主選舉制度並行的結構性焦慮。

　　一方面，支持者指出美國國家安全與情報體系在高度專業化、低透明度與跨政府延續性中形成某種結構性力量，能在外交、安全與軍事領域對政策方向產生超越選舉週期的影響。自2017年特朗普執政以來，其首席戰略家史蒂夫·班農（Steve Bannon）與保守派運動中的部分人士便試圖通過渲染“深層政府”以削弱反特朗普言論的合法性，使得特朗普得以從容應對特別檢察官調查其陣營與俄羅斯在2016年總統選舉中勾結的罪證、抹黑那些在2019年提供有力證據導致特朗普遭彈劾的外交官和軍官群體、疫情期間煽動民眾對公共衛生官員的憤怒以及攻擊那些為拜登選舉結果進行認證的選舉官員，②成功地將“深層政府”塑造成威脅特朗普執政合法性的隱形權力集團。

　　另一方面，批評者認為“深層政府”誇大了官僚體系的自主性，將正常的制度性制衡、專業官僚慣性與跨部門協調解讀為陰影中的權力集團，被政治人物用來解釋政策阻力，具有強烈的陰謀論色彩。不少美國學者並不承認美國存在特朗普及其支持者所渲染的“深層政府”，認為“深層政府”主要用來描述土耳其和埃及等國家內部試圖破壞該國民主政治運作和制度改革的軍方勢力，美國不存在這樣一個顛覆民主制度的“深層政府”。

　　但不可否認的是，美國聯邦政府受制度保護的公務員體系，不受選舉和黨派輪換的影響，具有一定的獨立性、穩定性和連續性；此外，美國聯邦雇員的競爭性選拔機制使得公務員體系普遍具有較高教育水平，往往帶有偏民主黨的意識形態，在特朗普第一任期內形成一股影響其推進政府改革的強大阻力，這成為特朗普在第二任期內強力推進政府機構改革的主要原因。

　　2.“深層政府”在美台關係中扮演的角色

　　在美台關係中，美國的“深層政府”是一個通過組織慣性、制度安排與專業網絡維繫戰略延續的複合型治理體系，通過政策制定層級的跨黨派專業官僚系統以及非正式合作機制的常態化安排來運作，其對美台關係的影響體現在兩個方面。

　　首先，軍事、情報、外交等領域的政策制定層級及其穩定的公務員體系，所形成的橫跨總統更替、黨派輪換的安全治理機制，具備跨政府週期的延續性，會弱化總統個人意願對涉台政策的影響，維持美國政府“以台制華”共識，使對台軍售、軍事協作與政治支持呈現結構慣性。美國國防部、中央情報局、國家安全委員會等將台灣地區視為對華情報與軍事協調的樞紐，這些機構運作相對獨立於政治變動，確保了美台在軍事和情報領域的政策穩定性和持續性：例如，保持“非接觸型”的軍事協作，持續推動對台軍售以及定期的軍事交流和聯合演習；進行情報共享、訓練與戰略分析，模擬演練台海危機、間接情報交流制度化等。2021年拜登政府上臺後，更以“美軍援台”議程不斷挑戰大陸的政治底線，除了延續特朗普首任政府後期已啟動的派遣美國陸軍特種部隊和海軍陸戰隊小分隊輪流駐台協訓台灣軍隊、舉行相關作戰演習與專家交流之外，美軍人員更開始穿著軍裝進駐台灣軍事基地，被視為是美軍撤台以來罕見且具高度象徵意味的安排。美軍於2022年建置駐台美國特戰部隊輔助訓練體系，在美國在台協會台北辦事處安全合作組特戰聯絡官的指導下獨立運作。③截至2025年，駐台美軍人員規模已達500人。④此外，美國在台協會（American Institute in Taiwan， AIT）名義上為非官方機構，實則執行類大使館職能，其人員大多來自國務院；AIT的政策溝通、簽證、人事派駐、事務合作等高度規範化，反映制度穩定性以及官方對台政策的延續性。這些組織擁有長期預算編列權、人事任命權與對外合作許可權，構成了繞開短期政治波動的“政策內核”，使得對美國台政策可以獨立於總統意志持續推進。

　　其次，除了官方機構，智庫、軍工企業等利益集團擁有穩定的對華政策制定框架、跨黨派戰略共識，以及與台灣地區長期建立的“灰色外交網絡”維持戰略共識與政策連續性。與國家安全和防務有關的智庫、遊說集團以及防務承包商通常被認為與“深層政府”有聯繫，這些組織往往對美台關係產生深遠的影響：華盛頓智庫系統，如戰略與國際研究中心（CSIS）、布魯金斯學會（Brookings Institution）、蘭德公司（RAND Corporation）、2049計畫研究所（Project 2049 Institute）等，長期發佈涉台政策分析、戰略評估與軍事演習模擬報告，間接影響白宮、國會與軍方戰略設想，這些機構通過報告、建議和遊說影響決策者，確保美台在安全和“外交”上保持緊密；另一方面，台灣自2015年以來，陸續在華盛頓成立包括“全球台灣研究中心”(Global Taiwan Institute， GTI)和“台美關係研究中心”(Institute of Taiwan-American Study， ITAS)在內的相關機構，以“智庫”之名運作，積極遊說美國行政、立法部門，以此提升民進黨當局對美工作能力，推動其政治主張。此外，大量退役軍官、前外交與情報高官在退休後進入智庫、大學或擔任AIT顧問，繼續參與對台政策塑造，這種人事流動機制強化了制度性記憶與戰略認知的穩定；美台之間的準官方對話多通過“前高官”“非官方使團”與“學術會議”形式展開，這樣的二軌外交網絡穩定存在，構成常規溝通機制，使政策對接與危機溝通制度化。

　　二、美台“深層政府”的互動歷程與核心機制

　　就宏觀的歷史縱深而言，若將“深層政府”理解為一種由國家安全、外交、軍事、情報體系及其外溢的智庫—軍工產業—政策遊說團體所構成，並能跨越選舉周期維持總體政策取向的複合系統，則美台之間的“深層互動”早在1979年美台“斷交“後，就經由立法與制度再嵌入，逐步生成並鞏固為一種準制度化網絡結構。

　　1.法理錨定與準官方互動

　　美國以1979年出臺的《台灣關係法》(Taiwan Relations Act， TRA)為法理支點，將對台關係的可持續性自外交承認終止所造成的斷裂中抽離，並經由美國在台協會作為制度載體，將對台政策執行匯入常設化的專業行政流程之中；國務院、國防部與情報部門得以在不涉及“官方承認”框架的前提下，持續推進人事派駐、政策磋商、項目合作等多層次互動；相應地，台灣方面亦自1979年成立“北美事務協調委員會”並延續駐美代表處運作，並在台“外交部”“國家安全會議”等機關的長期規劃中，將對美交往、協調機制內化為日常治理的一部分，從而形成密切對接通道。


　　2.合作領域的功能耦合與官僚化運作

　　在冷戰後期台海安全風險仍存續的背景下，美台深層互動逐漸從“法理續存”走向“功能耦合”。這一轉變以圍繞軍售、軍事訓練，以及後勤維護與保障體系所開展的安全合作領域尤為顯著；相關合作高度依賴國會預算編列、跨部門項目審查、軍種能力評估以及裝備生產與交付排程等一系列制度與技術密集的複雜程序，其運行邏輯本質上由職業官僚與軍事專業社群所驅動⑤，因而更容易通過“深層政府”運作體現在不同執政團隊更迭之間的政策連續性與執行穩定性。以1980年後恢復的美台軍售為例，總體節奏與案型選擇多由美國行政部門主控，決定台灣之需求。《台灣關係法》第三條明確規定“對台灣防禦需要之決定，應包括美國軍事當局對總統與國會提出之建議所作之評估”；行政部門在《台灣關係法》的涵攝範圍之外，尚保有相當的裁量權力，得以通過政策工具組合調適對台軍售的形式與內涵。例如1982年中美發表《八一七公報》，就美台軍售的質與量上加以設限後，為了“彌補”台灣當局，里根政府除了通過美國在台協會對台當局提出“六項保證”(Six Assurances)之外，並以軍事科技轉移商業銷售的彈性配套，通過美國企業直接出口防務裝備與服務，由國務院國防貿易管制處(Directorate of Defense Trade Controls， DDTC)進行許可審查，協助台軍提升武器裝備。

　　在對外政策表述與危機管控層面，美台雙方亦形塑一種兼具彈性與克制特徵的政治信號管理機制，即通過策略性模糊與有限公開的溝通方式，在維持安全合作實質推進的同時，避免觸及高度政治敏感的“正式同盟”界線，從而實現“高彈性—低明示”的互動模式。根據“維基解密”所披露AIT於2010年2月的機密電文顯示，美台之間已建立十二項制度化溝通機制，其中美國國防部直接負責了十項對話平臺，包括“蒙特瑞會談”(Monterey Talks)、“國防檢討會談”(Defense Review Talks)、“安全合作會談”(Security Cooperation Talks)、“將官指導團”(General Officer Steering Group)、“軍種間安全合作計畫”(Service-to-Service Security Cooperation Programs and Engagement)以及“美台國防工業會議”(US-Taiwan Defense Industry Conference)等；國防體系之外，AIT亦負責一項由華盛頓推動的高層政策會談(AIT/Washington-Led Talks)；另一項對話管道則由國務院主導。

　　3.美台深層“政府間”合作

　　自本世紀初的911事件以來，美台在反恐與國土安全議題的合作，逐步由政治表態走向制度化治理與跨部門執行。美國國務院年度《恐怖主義國家報告》長期將台“行政院”層級的反恐機關列為美國政府的合作夥伴，實質反映美方對台當局在政策協調與執行能力的認可，並構成後續合作領域外溢的政治基礎。在司法部門互助方面，2002年AIT-TECRO刑事司法互助協議奠定美台案件調查與取證的協作基礎；2010年代後，協議深化為跨境資金流追查與犯罪所得追溯平臺。⑥2024年美方在“貿易型洗錢”類型案件中，首度將約700萬美元沒收犯罪所得依合作機制與台灣地區分享，並由移民與海關執法局（Immigration and Customs Enforcement， ICE）加以宣示，象徵從共同查緝邁向“共同剝奪犯罪利得”的治理升級。供應鏈安全方面，基於美台“貨櫃安全倡議”(Container Security Initiative， CSI)，ICE人員進駐高雄與基隆兩港，以及“大港倡議”(Megaports Initiative)架構下，美國能源部在高雄港建置輻射偵測系統，體現將反恐—反擴散內嵌至港埠通關與風險治理。在戰略物資與出口管制上，台當局長期配合美國行政部門以實體清單強化許可審查，並在2025年將華為與中芯等企業納入清單，被解讀為配合美方科技安全規制的政策聯動。

　　羅伯特·基歐漢(Robert O. Keohane)曾將“跨政府關係”界定為：在上層機關控制較弱下，政府次級部門以中央政策作為概括指引進行直接合作，並以共同專業力量對各自上級的政策選擇產生回饋性影響，從而鬆動傳統行政體系的層級-代表控制鏈條，形成由專業官僚所支撐的非正式決策架構。⑦其中，基歐漢所強調的核心前提，提供了進一步理解“深層政府”論述的切入點。自特朗普再次執政以來，其對聯邦官僚體系的整頓、再政治化與控制機制重設，可被視為試圖改寫此類深層網絡得以運作的制度條件與權力邊界。

　　三、特朗普2.0對美國職業官僚體系的重塑

　　特朗普第二任期缺少競選連任的壓力，加上總統大選的大幅勝出，提升了特朗普執政合法性和施政自信心，令其得以毫無顧慮地重構美國的政治、經濟與社會秩序，以保守主義理念重塑美國的內政外交路線，將“深層政府”視為內部主要對手，以“美國優先”原則再度調整對外關係。⑧上任伊始，特朗普便試圖通過對國家能力與政府規模的選擇性重構，重塑行政權力結構：一方面，特朗普政府大規模裁減聯邦政府雇員，重點打擊“深層政府”的載體機構，削弱其治理型能力；另一方面，特朗普政府又大力擴充ICE等強力部門的執法隊伍，強化其政策執行能力。

　　1.針對性地裁撤聯邦政府雇員

　　特朗普政府裁減的聯邦雇員主要集中在專業性強、政策週期長、執法或強制屬性弱、制度慣性較高為特徵的政府職能部門，如社會治理與公共服務部門，監管與獨立機構，研究、科技與專業技術機構，自然資源、環境與公共土地管理部門、對外事務與公共外交機構等治理型、專業型、制度型部門。這些部門在美國政治體系中長期承擔著制度性制衡功能，其運行邏輯強調法律約束、技術判斷與跨黨派政策延續性，在實踐中往往對總統個人意志形成“軟制衡”。

　　2025年2月11日，特朗普發佈行政令成立 “政府效率部”（Department of Government Efficiency，DOGE），負責推進大規模裁員，減少招聘規模以及撤銷被認定為不必要的崗位和機構的具體安排，同時要求取消各機構的多元、公平與包容（Diversity Equity Inclusion， DEI）倡議。2025年10月1日起直至11月12日，美國聯邦政府“停擺”，期間特朗普政府以“裁員重組”（Reductions in Force， RIF）的手段實施大規模裁員，明確將停擺期間的RIF描述為針對“民主黨”的行動，用於削減或取消其反對、但國會已撥款的政府項目和服務，以及脅迫並懲罰政治對手。2025年12月，政府宣佈當年已通過RIF程序解雇了1.7萬名聯邦雇員，多數是民主黨陣營。2025年12月22日，特朗普政府召回近30名大使及其他駐外高級外交官，被召回的對象主要是職業外交官出身、擔任駐外使團團長或使館負責人的人員，目前美國大約有80個大使職位空缺。⑨按慣例，這類官員在政府更迭後通常會繼續留任，以保持超越黨派的職業中立立場，這輪人員調整後實際上構成了對包括駐外高級外交官在內的專業政府雇員群體的“清洗”。

　　在特朗普政府一系列疾風驟雨的裁員操作下，數以萬計的聯邦員工被解雇，其中一些是新入職或新晉升仍在試用期內的員工，另一些則在特朗普打擊DEI項目的行動中失去工作，或因拒絕被強制調任而被裁撤。⑩據美國人事管理局（Office of Personnel Management， OPM）的資料，2025年有超過31.7萬名員工停止為聯邦政府工作。

　　2.打造“高忠誠度”的強力部門

　　移民問題長期是特朗普政治敘事中最具動員效應的議題之一，非法移民被塑造為治安風險、經濟負擔與主權危機的綜合象徵，特朗普政府藉機加強執法隊伍建設，尤其是移民和海關執法局，既能鞏固其核心選民基礎，又能在社會矛盾加劇的背景下實現輿論焦點轉移。

　　2025年期間，ICE的執法官員和特工人數新增了12,000名，增長了120%。截至2025年11月底，ICE用於移民拘留的設施數量比年初增加了104處，增幅達91%；聯邦執法力量大規模部署到社區之中，導致在美國社區中通過“非定點抓捕”（at-large arrests）方式被逮捕的人數提高600%；得益於《大而美法案》（the One Big Beautiful Bill Act）所提供的資金，ICE擁有足夠經費在2029財年結束前運營多達13.5萬個拘留床位；相比以往，在任意一天內被ICE拘留、且沒有任何犯罪記錄的人數激增2450%；特朗普政府建立了一個“幾乎不予釋放”的制度，能夠通過保釋獲釋的人數不斷減少，酌情釋放的比例下降了87%；由於無法通過保釋獲釋，再加上拘留設施內部條件惡劣，越來越多的移民選擇放棄抗爭，每有1人被ICE在等待聽證期間釋放，就有14.3人直接從拘留中被遣返。⑪這種以高可見度執法行動為核心的政策取向，符合特朗普偏好的“表現型治理”邏輯，有助於構建強硬、果斷的領導形象，從而獲取政治合法性；此外，ICE等執法機構具有指揮鏈路短、執行導向明確、政治可靠的特徵，更容易通過人事任命與預算傾斜實現對行政首長的直接回應。

　　特朗普裁撤文職官僚與擴張執法力量，並非財政效率導向的中性改革，而是一種削弱制度性制衡、強化強制性執行的權力重構過程，以實現對國家權力結構與官僚體系的重塑。為防範來自“深層政府”的再次掣肘，特朗普急於削弱以專業官僚和制度慣性為基礎的治理結構，轉而強化以命令執行與秩序維護為導向的執法型國家結構，這種轉向不僅改變了美國聯邦政府內部的權力分佈，也對美國長期以來依賴官僚專業性與制度慣性的治理模式構成了深遠挑戰。

　　四、美國“深層政府”重塑對美台關係的影響

　　考慮到台灣在半導體生產領域的主導地位及其重要的地理位置，特朗普政府希望在東亞地區繼續保持軍事優勢以維持美國在台灣問題上的長期宣示性政策，但要求第一島鏈夥伴加大投入，增加自身防務開支，重點發展用於威懾對手並保護第一島鏈的相關能力。然而隨著特朗普持續削弱“深層政府”，聯邦政府體系內相對瞭解台灣問題敏感性和重要性的人士被迫離職，直接波及美國對台政策。⑫這也使得美台關係在現階段呈現出以下五個方面的新特徵。

　　1.美台關係去制度化

　　在特朗普政府持續重塑“深層政府”的背景下，美台關係正呈現出明顯的去制度化趨勢。這一變化並非源於美國對台灣戰略價值的根本性否定，而是由於美國政府內部長期支撐對台政策運作的制度性基礎和專業官僚體系的削弱。長期以來，美國對台政策，尤其是對“一個中國政策”細微邊界的把握，主要依託國務院、國防部、國家安全委員會等機構內部經驗豐富的專業官員所形成的政策共識與操作慣例，而今這些機構成為特朗普打擊“深層政府”的重災區。2025年5月，特朗普將國家安全委員會（NSC）的人員規模減少一半，多位原NSC高級官員被迫離任，包括曾任美國—中國經濟與安全審查委員會主席的國家安全事務副助理黃之瀚（Alex Wong），其職責由國家安全事務顧問安迪·貝克（Andy Baker）和白宮副幕僚長羅伯特·加布里埃爾（Robert Gabriel）承擔。NSC被特朗普認定為“深層政府”的體現，在特朗普第一個任期內，白宮先後更換了四位國家安全事務助理（另有兩位代理），前國家安全事務助理H.R.麥克馬斯特（H.R. Mc Master）和約翰·博爾頓（John Bolton）均曾就此公開批評特朗普。此外，一名NSC內部舉報人的指控直接導致特朗普首次遭遇的彈劾調查。隨著特朗普對“深層政府”的持續打擊，熟悉台灣問題歷史脈絡與戰略敏感性的職業官僚被邊緣化甚至迫使離職，美國對台政策更易受總統個人判斷、選舉政治與意識形態動員的影響，削弱了政策連續性和可預期性。


　　2.美台關係短視化

　　在“深層政府”重塑與美台關係去制度化並行推進的背景下，美台關係進一步呈現出去長期規劃的顯著特徵。這一趨勢並非意味著美國對台灣戰略價值的忽視，而是體現為對台政策逐漸脫離中長期戰略設計，轉而服務於短期政治目標、即時需求與戰術層面的權宜考慮。從戰略層面看，美國對台政策的時間視野明顯收縮。特朗普政府雖然高度重視台灣地區在半導體產業鏈與第一島鏈防禦中的功能性價值，但更強調台灣地區在短期內“自我強化”“自我承擔成本”，而非將其納入長期區域秩序塑造與穩定機制建設之中。2025年12月18日，特朗普政府宣佈了一項史無前例、價值超過110億美元的對台軍售計畫，涵蓋高機動火箭系統、榴彈炮、無人機與反坦克導彈等先進裝備。數十年來，美國對台軍售表面上限定在短程、防禦型平臺，然而，此次方案卻包括 420枚射程達300公里的ATACMS陸軍戰術導彈系統，並配套 80餘套HIMARS火箭炮發射系統，能夠深入打擊大陸東南沿海縱深目標。通過提供此類系統，美國實際上是在釋放一個明確信號：其對台政策正轉向所謂的“進攻性威懾”，賦予台灣當局在島外大幅升級甚至主動引發衝突的能力。⑬2026年1月15日，美台簽訂一份貿易投資協定，台灣地區承諾為其晶片和科技企業在美國擴產提供 2，500億美元的信貸擔保，美國商務部長霍華德·盧特尼克（Howard Lutnick）表示，該協定的目標是將台灣整個半導體供應鏈的40%引入美國本土。⑭軍售和貿易協定不僅沒有給台灣地區帶來軍事和經濟上的相對優勢地位，反而有短期內掏空台灣外匯儲備和先進製造業的嫌疑，民進黨醉心於“倚美抗中”，卻無視美台關係已然進入去長期規劃的危險境地，一旦美國完成掏空台灣的短期目標，對台政策極易出現劇烈波動，也增加了台海局勢受短期政治衝動驅動而失控的風險。

　　3.美台關係去信任積纍

　　在美台關係去制度化、去長期規劃的背景下，去信任積纍正成為當前美台關係的重要結構性特徵。這一趨勢並非源於雙方互動的減少，而是由於互動方式和合作邏輯的變化，使得原本依賴長期穩定預期所形成的互信基礎不斷被侵蝕。長期以來，美台關係雖受“一個中國政策”與戰略模糊框架約束，但雙方通過制度化溝通、漸進式安全合作和相對穩定的政策信號，逐步積纍了對彼此行為邊界的理解與信任。然而，在特朗普政府打擊“深層政府”、削弱專業官僚體系後，美國對台政策呈現出反復性和不一致性，使台灣方面難以判斷美國承諾的真實強度與持續性，信任基礎由長期積纍轉為隨時可變的政治判斷。儘管特朗普在最新的《國家安全戰略》中明確指出台灣地區重要的戰略價值，此次對台軍售更是被分析人士視為減少台灣地區對美疑慮的舉措，然而特朗普本人並不認為台灣地區是一個戰略要地，2026年1月15日，特朗普在接受《紐約時報》時表示，“中方認為台灣是中國的一部分，所以中方要怎麼做是中方的自由”。⑮儘管特朗普的“隻言片語”不能成為美國對台政策的風向標，但毫無疑問的是，特朗普對“深層政府”的持續削弱，使得專業的職業官僚被邊緣化，對台政策更易受總統個人影響，美台之間形成了不對稱的信任預期。與此同時，美國在宣示性政策上持續強化對台支持，但在制度和規劃層面並未同步提供明確、穩定的安全保證，使台灣在關鍵情境下難以確信美方是否願意承擔高風險成本。這種“高表態、低承諾”的結構，使信任難以沉澱為穩固的戰略共識，而更像是一種基於短期威懾需要的相互利用。

　　4.美長期“分而不獨、和而不統”台海策略出現重塑窗口期

　　從美國長期處理台灣問題的基本邏輯來看，其核心在於維持台海長期分離狀態的同時防止局勢失控，並藉此保留戰略介入空間。過去，這一政策延續性主要依託於國務院、國防部、情報體系、國會建制派以及智庫—軍工網絡所構成的制度性支撐，使美國得以在政黨輪替過程中維持一種“高介入、低承諾”與“強支持、有限約束”並存的涉台模式。隨著特朗普持續削弱職業官僚體系並壓縮傳統安全建制的政策主導空間，這種制度慣性及其相應的政策邊界意識正逐步鬆動。台灣問題置於特朗普式交易主義邏輯之下，更可能被嵌入關稅、科技、產業鏈重組以及區域安全負擔分攤等更廣泛的中美政經議題聯動之中，從而成為可被加碼、交換乃至階段性降溫的政策變數。換言之，美國對台政策日益被納入一種以“重新談判更優交易”為導向的運作框架，而不再時刻遵循穩定的制度性經營與長期秩序建構邏輯。這並不意味著美國會主動放棄“台灣牌”，而是表明其介入方式正由相對穩定的制度性操作轉向更具條件性、交易性與可調整性的政策實踐。⑯對大陸而言，這一變化表明美國既有的台海介入框架並非不可鬆動；若能強化危機管控、提升戰略威懾的可信度，並有效壓縮美方操弄台灣牌的收益空間，則美國長期維持台海“不統不獨”狀態的政策框架，即可能進入調整窗口期。

　　5.台海或因捲入特朗普與“深層政府”的摩擦而釀成危機

　　需要警惕的是，“深層政府”受削弱並不意味著其影響力已被根除，反而可能加劇美國對台決策中的多中心博弈與信號失調。一方面，特朗普決策核心層更傾向以交易成本、產業回報與政治忠誠衡量台灣問題的政策價值，使其政治表態與政策動作呈現更強的臨時性、機動性與可變性；與此同時，長期參與對台安全合作的軍事、外交相關政策社群，則可能基於既有戰略認知、組織利益與制度慣性，通過加快軍售、強化軍事接觸以及推動國會立法等方式，試圖將白宮重新拉回傳統“以台制華”的政策軌道。在此背景下，台海風險未必來自單一而清晰的美國戰略，而更可能產生於不同權力中心圍繞對台議程相互牽制、競相發聲所造成的政策噪音與誤判。另一方面，民進黨當局為對沖特朗普個人決策的不確定性，也可能加大與美國傳統安全建制、國會系統及親台政策網絡的政治互動與資源綁定，試圖藉助多方力量牽制白宮政策的交易化傾向。由此，台灣問題將不僅是中美競爭的前沿議題，亦可能成為美國內部權力摩擦外溢的重要承壓點。一旦台海周邊出現軍機艦與無人系統接觸、突發性政治挑釁，甚或灰色地帶衝突等情事，這種“美國總統—官僚—國會—台灣當局”相關行為體之間的複雜互動及其伴生的政策誤讀風險，便可能推動局部摩擦迅速升級為更高強度的安全危機。

　　五、美“深層政府”被削弱背景下中國大陸涉台對策

　　美國“深層政府”被持續削弱並重塑，使美國對台政策連續性和邊界感下降，美台關係呈現出去制度化、短視化與去信任積纍的結構性變化。對此，大陸應避免被美國短期政治波動牽引，而應以更強的戰略定力、議題塑造能力與風險管控能力，主動重構有利於台海穩定的外部環境。

　　首先，應完善戰略威懾與風險管控相互嵌合的協同機制。面對美國持續升級對台軍售、強化“進攻性威懾”能力的趨勢，大陸既要穩步提升反制與反介入能力，更需注重威懾信號的可控性、可解釋性與節奏管理，明確傳遞不可逾越的底線與紅線，壓縮螺旋式誤判和冒險操作空間。此外，還應針對美台關係“高表態、低信任”的結構性特徵，健全突發事件處置與危機管控預案，維護台海總體穩定。

　　其次，應強化一個中國原則的制度性嵌入，系統揭示“倚美抗中”的高風險與不可持續性。面對美國總統個人決策空間擴張、政策更趨工具化的現實，大陸更應通過穩定、連續、可預期的對外政策實踐，鞏固國際社會對一個中國原則的法理認知與政治共識，將台灣問題穩固嵌入聯合國體系及以國際法為基礎的國際秩序之中，提升規則約束的外部剛性，抑制美國突破既有邊界的操作空間。與此同時，應在政策宣示、學術研究與輿論引導層面，揭示美國對台政策中安全支持與利益索取並存的內在矛盾，同步增強台灣社會對“被工具化”“被消耗”風險的內部認知，削弱將安全與未來“外包美國”的社會基礎。

　　最後，應著力構建應對“去信任積纍”格局的長期治理思路。大陸不宜陷入美台關係模糊可變的對等消耗，而應以更具結構性的方式重塑台海長期穩定基礎。通過持續推進兩岸和平發展、融合發展，在產業協作、規則銜接與民生領域深化制度性聯結，增強台灣社會對大陸發展穩定性與可預期性的現實感知。同時，以長期政策連續性與治理能力優勢，逐步構建更具確定性的利益與秩序結構，以自身穩定性對沖美台關係波動所帶來的外部不確定性。

　　註釋：

　　①Peter Dale Scott, “The American Deep State: Wall Street, Big Oil, and the Attack on U.S. Democracy”, Rowman & Littlefield, 2015, p.30.

　　②Jon D. Michaels, “A Deep State of His Own: How Trump Plans to Weaponize America’s Bureaucracy”, Foreign Affairs, June 10, 2024.

　　③夏立平、馬豔紅、葛倚杏，《拜登政府對美台軍事關係的延續與調整》，《和平與發展》2022年第4期，第103-118頁。

　　④Brandon J. Weichert, “Trump Must Avoid a War Over Taiwan”, The National Interest, June 10, 2025.

　　⑤Zhang Qingmin, “The Bureaucratic Politics of US Arms Sales to Taiwan”, The Chinese Journal of International Politics, Vol. 1, No. 2, 2006, pp.231-265.

　　⑥Fa-Chang Cheng and Su-Man Wang, “Information Privacy Protection under Anti-Money Laundering Legislation: An Empirical Study in Taiwan”, Mathematics, Vol. 8, No. 7, 2020.

　　⑦Robert O. Keohane and Joseph S. Nye, “Transgovernmental Relations and International Organizations”, World Politics， Vol. 27, No. 1, 1974, pp.39-62.

　　⑧袁征、關成龍，《特朗普第二任期對華政策趨向分析》，《中國評論》2024年12月號，總第324期，第4-11頁。

　　⑨Andrew Roth， “Trump Administration Plans to Promote Loyal Diplomats after Recall of 30 Ambassadors， sources say”, The Guardian, December 22, 2025.

　　⑩Sarah D. Wire, “More than 317，000 federal employees left the government in 2025”, USA Today, December 31, 2025.

　　⑪Aaron Reichlin-Melnick, “New Report Details ICE’s Expanding and Increasingly Unaccountable Detention System”, American Immigration Council, January 23, 2026.

　　⑫鍾厚濤，《特朗普第二任期美國涉台政策前瞻》，《中國評論》2025年1月號，總第325期，第12-17頁。

　　⑬Jianlu Bi, “The Perilous Shift in U.S. Weapons Sales to Taiwan”, Foreign Policy in Focus, December 31, 2025.

　　⑭Anniek Bao and Dylan Butts, “What the U.S.-Taiwan Deal Means for the Island’s ‘Silicon Shield’”, CNBC, January 18, 2026.

　　⑮“Our Interview with President Trump”， The New York Times, January 15, 2026.

　　⑯Suisheng Zhao， “The Rise and Fall of a New Cold War: The US–China Great Power Rivalry from President Trump I to II”， Journal of Contemporary China, January 7, 2026.

　　（全文刊載於《中國評論》月刊2026年5月號，總第341期，P62-70）