中評社╱題：北極治理的全球化屬性與中國實踐 作者：章成（武漢），武漢大學中國邊界與海洋研究院副教授、國家領土主權與海洋權益協同創新中心研究員、法學博士、公共管理學博士後；蘇安琪（武漢），武漢大學中國邊界與海洋研究院研究助理
【摘要】氣候變化背景下，北極治理面臨的諸多挑戰愈發凸顯。部分北極國家將北極治理視為區域治理問題，且烏克蘭衝突使得“北極七國”極力排斥俄羅斯，進一步放大了原有北極治理體制的局限性。然而，在全球化背景之下，北極地區的環境問題和地緣政治影響均具有“外溢性”，北極治理應成為全球治理的一部分。全世界人民在北極地區具有共同利益，人類命運共同體理念符合當下北極全球治理的需求。作為人類命運共同體理念的提出者和倡導者，中國積極表明以“北極重要利益攸關方”身份參與北極治理的態度、目的和原則，用人類命運共同體理念凝聚治理共識，用“合作與協調”構建治理方案，在北極治理中貢獻了自己的智慧和力量。
2024年北極圈論壇會議簡報顯示，北極氣候變化擾亂了與乾旱、洪水、風暴和其他極端天氣事件相關的全球天氣系統。它“不再是地球的冰箱，而是即將成為一個散熱器”。①北極氣候變化的“外溢性”使得北極治理成為全球關注的問題，然而，目前北極治理法律規則較為碎片化。對北極事務的管理沒有統一適用的單一國際條約，而是依據《聯合國憲章》《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）等國際條約和一般國際法，以及國內法、原住民的習慣法等各級法律協同構成。UNCLOS是關於海洋領域和活動的最重要的國際條約，但并未明確北極地區的法律地位。并且，美國作為北極沿岸國家，至今不是UNCLOS締約國。《極地規則》是專門適用於極地地區的針對性規範文件，規定了船舶設計和冰航的要求，但也并未規定北極地區本身或北極航道的法律地位。
直到20世紀90年代，北極外交中還很少提及地緣政治或環境安全。②然而，北極地區尤為顯著的氣候變化速度和受影響程度使其成為北極治理的“放大器”，環境安全變化、經濟博弈與海洋資源的開發進展等將改變甚至重塑北極各利益相關方之間的關係，也加劇了地緣政治競爭的緊張程度。北極治理面臨諸多挑戰，亟待新模式的引入。
一、北極治理的性質爭議：區域性還是全球性？
目前，北極治理呈現多利益攸關者格局。但是，北極大國與非北極國家對於北極治理的性質存在不同認識，而烏克蘭危機使得北極區域治理舉步維艱，“排俄運動”帶來的政治格局變化進一步影響北極治理的動向。在分析北極治理的方案之前，首先需要解決的問題即是北極治理的性質爭議。
（一）烏克蘭危機背景下區域治理問題凸顯
2022年2月烏克蘭危機爆發以來，北極理事會其他七個正式成員國以俄羅斯對烏克蘭采取特別軍事行動為由，發起“排俄運動”，并拒絕參加由俄羅斯主辦或在俄羅斯境內舉辦的北極理事會會議，擱置了與俄羅斯的北極合作，架空俄羅斯當時作為輪值主席國的地位。2022年3月4日，北極理事會宣布將暫停其所有會議，北極理事會陷入實質停擺狀態，北極地區的科學研究、環境保護、氣候變化應對等軟安全、低政治敏感度領域的合作也遭到一定程度的破壞。對應地，俄羅斯也表現出拒絕合作的態度。2023年在由丹麥、芬蘭、冰島、挪威、俄羅斯、瑞典和歐盟委員會組成的巴倫支海歐洲-北極圈理事會中，芬蘭拒絕將輪值主席國讓位於俄羅斯，因而俄羅斯外交部宣布退出該理事會。儘管2022年6月，北極理事會開始部分恢復活動，但僅涉及那些不涉及俄羅斯的倡議；同樣地，在2023年的北極圈論壇（ArcticCircleAssembly）中，俄羅斯缺席了論壇，而與會者謹慎地避開談論與俄羅斯合作的話題，無論是全體會議，還是專家的討論和會議，都沒有就未來如何處理俄羅斯問題提供任何答案。③西方的“排俄運動”與俄羅斯的缺席顯然已經加劇北極地區形勢的緊張程度。
在北極區域合作機制停擺期間，“北極七國”試圖尋求建立一個不包含俄羅斯的區域合作機制，將北極治理視為其七國範圍內的區域治理事項。北歐學者提倡建立以北歐合作為基礎的“北歐+”（NordicPlus）模式，以共同價值而非地理位置為基礎，特別是以對國際法、法治和尊重人權的承諾為基礎，并且允許認同此種價值觀的與北極有密切聯繫的非北極國家加入。④相似地，也有學者建議構建“北極理事會2.0”（Arctic Council 2.0），讓俄羅斯在北極理事會中退居二綫，但其餘七個北極國家允許在較低級別繼續進行最低限度的必要合作工作。⑤然而，這些設想均為“北極七國”的獨立治理機制，遏制俄羅斯的參與權和話語權，解構北極國家所謂的域內國家區域治理。俄羅斯作為地理上和利益上的北極國家，在北極治理中具有重要地位和作用。如果將俄羅斯排除在北極治理之外，將會嚴重影響北極八國對北極問題的共同理解，北極將成為俄羅斯與以美國為首的西方進行博弈的又一戰場。將北極治理機制作為表達政治傾向和制裁手段的工具，使其趨於政治化、工具化，不僅違背了北極理事會的初衷和北極治理的本質，使各方失去了交流的渠道，也使得相關科學研究與數據共享在地緣政治競爭之下陷入僵局。目前氣候變化是北極乃至全球的重要議題，在缺乏俄羅斯北極地區監測站的科學數據的情形下，將難以完成“有意義的北極科學”和“有意義的全球氣候科學”，對全人類都將造成災難性影響。
目前，烏克蘭危機延宕至今，北極理事會各成員國、觀察員國之間的信任關係已經發生劇變，北極理事會或其他北極合作機制的未來走向面臨不確定性。在此種局勢下，能否協調北極國家的利益，順利恢復理事會各項職能，仍是北極理事會面臨的嚴峻考驗。
（二）不同治理主體的北極治理性質之爭
面對非北極國家對北極治理的參與，美俄加三個北極大國、北歐北極國家和域外國家呈現出三種觀點。俄羅斯、加拿大和美國在北極治理事務中存在排他傾向，美國國務卿蓬佩奧曾經在北極理事會的演講中直白地表示衹有北極國家和非北極國家，不存在第三類國家，中國“近北極國家”的聲明將使其“什麼都得不到”。⑥俄美加的排他態度與其“內水化”的北極治理觀密切相關。UNCLOS第234條對“冰封區域”做出規定，允許沿海國在其專屬經濟區內通過自己的法律和條例，衹要這些法律和條例是非歧視性的。這條規定可以視為第211條第6款在“冰封區域”的特別法，其用意在於保護和保全北極特殊的生態環境，但北冰洋沿岸國卻利用該條規定把北極航道視為“內水”，濫用UNCLOS賦予的“北極例外”規定。例如，加拿大通過其國內法案將西北航道界定為本國的內水，俄羅斯也通過諸多國內法案法規對東北航道實施強力管控，并對東北航道附近的北方海域主張“歷史性權利”。
同為北極國家，北歐國家則持有開放的觀點，支持亞洲更多地參與北極事務。例如，北極理事會芬蘭代表蒂莫·科伊沃羅娃博士（Timo Koivurova）同樣支持非北極國家參與北極治理，但其理由是認為這“僅僅是因為許多全球進程對北極治理有影響”；⑦挪威學者也有類似的觀點，認為非北極國家的經驗有助於滿足北極治理的需求。⑧這也許是因為瑞典、冰島和芬蘭三國并非北冰洋國家，他們有時在北冰洋五國進行排他性海洋外交時被邊緣化，從而試圖聯合域外國家一道提高在北極治理中的話語權。
域外國家，尤其是中日韓學者則著力論證本國參與北極治理的必要性和合法性，日本學者柴田明穗（Akiho Shibata）抨擊了北極理事會“北極/非北極國家”的二分法，認為除非包括國家、人民、政府和非政府組織在內的所有相關行為者都參與這種秩序的制定和實施過程，否則北極新興的法律秩序就無法合法地建立或有效地實施。⑨
全球治理存在多種相似的定義，大致是指多方權力主體對衝突性的或多樣性的利益能够得以協調以及合作性行動能够得以采取的一種持續性過程。不管定義為何，治理主體均應包括國際、國家、次國家和地方行為者，被治理的公共物品“既不能通過使用而減少他人的可用性，也不能被排除在使用之外”。⑩由於北極特殊的制度基礎、地理位置、合作框架，北極地區的治理國際、區域和地方機構的協議、法規的一系列複雜安排，應受全球治理的約束。不同的利益相關者能够給北極治理帶來不同的角度，并且在治理過程中扮演不同的角色。部分北極國家狹隘地將區域治理置於排除全球治理影響的視域之下，但事實上，北極全球治理既是全球治理在北極地區的區域性體現，北極區域合作機制形成的相對獨特的結構和業務經驗，以及區域合作產生的實踐也對其他區域和整個全球具有相關性，這意味著北極治理需要嵌入全球治理的進程中，才能達到預期的治理效果。
二、中國參與北極治理的現實實踐
中國對北極治理的關注起始於1925年加入《斯匹次卑爾根群島條約》，到20世紀90年代逐步參與北極治理。進入21世紀後，中國加快了參與北極治理的進程，在國內層面與國際層面均作出了自己的貢獻。同時，隨著中國在北極事務中參與度的提高，中國作為地理上的“域外國家”也面臨一系列的挑戰。
（一）全球化背景下的中國實踐
自2013年中國成為北極理事會正式觀察員國以來，中國極地事務管理進入快速發展階段。中國將“冰上絲綢之路”納入“一帶一路”倡議總體布局；2018年發表《中國的北極政策》白皮書（下稱“白皮書”），全面介紹了中國參與北極事務的政策目標、基本原則和主要政策主張，將北極政策系統化。總體而言，中國正在增強其對北極的政治和經濟影響。
在全球層面，中國亦通過完成北極理事會的各項工作和開展各項跨區域合作展現出“負責任大國”的擔當，從大國政治的視角塑造了中國具有參與國際公共治理能力的國家形象。中國參加了北極理事會旗下向觀察員國開放的所有政府會議。
2012年，中國與冰島簽署了《中華人民共和國政府與冰島共和國政府關於北極合作的框架協議》，這是中國與北極國家締結的首份北極領域專門協議，開啓了中國與北極國家建立雙邊合作的進程。第二年，中國將與冰島的合作擴大到北歐五國，在上海成立了中國-北歐北極研究中心（CNARC）。隨後，中國通過不斷推進“冰上絲綢之路”建設，增進了在北極治理中的實質性貢獻，在北極資源開發、航道利用、基礎設施建設方面與北極各國建設了良好的合作夥伴關係。例如，中俄兩國在北極地區成功落實亞馬爾項目，“絲路基金”提供了投資。這是一個集天然氣開采、處理、液化和銷售、海運於一體的大型上游投資開發項目，堪稱兩國在北極地區開發資源的典範。烏克蘭危機給北極地緣政治關係帶來劇變，也給中國提供了一個參與治理的契機。由於受到西方經濟和技術的制裁，俄羅斯加速了“向東轉”的進程，加大了與中國在北極事務上的合作力度。中俄在北極航綫沿綫合作建設基礎設施，共享經濟和技術利益。同時，中國也注重帶動其他非北極國家參與北極全球治理，將“共商共建共享”的理念貫徹到更廣泛的層面。中日韓三國在北極事務上具有資源、航綫、科研等方面的共同利益，從2015年到2019年，三國多次舉行高級別三邊對話探討北極問題，作為域外國家對北極治理開展正式的政策推進和法律完善。
（二）作為域外國家所面臨的挑戰
中國并非地理意義上的北極國家，在北極地區沒有主權訴求，但作為“北極利益攸關方”，中國積極參與北極治理，成為北極理事會的觀察員國，并頒布了中國的北極政策。但是，作為北極全球治理的“後來者”，中國面臨著參與治理的各種阻力和競爭壓力，以及協調不同治理方利益的難題。
鑒於國家整體實力和國際話語權的提高，西方國家對亞洲，尤其是中國的北極政策顧慮重重。種種“亞洲威脅論”或“北極中國威脅論”與北極國家強調維護主權利益與軍事力量的治理取向密切相關，既顧慮於中國在北極的政策和投資，也對中國積極開展與北極國家開展外交的行為進行過度解讀。
一方面，中國與北極國家的雙邊合作被曲解為“利用經濟杠杆來獲取政治讓步”，認為中國與其他國家就北極資源開發等活動達成雙邊協議，實際上是在穩定的雙邊法律基礎上為自己提供獲取此類資源的機會。地緣政治動向成為雙邊經濟合作面臨的重大風險。例如，挪威、芬蘭原本打算在北極圈內修建一條“北極鐵路”，邀請中方參與鐵路建設，打造連接中歐的“北極走廊”，然而，這一合作意向在芬蘭加入北約之後停滯。除此之外，中國等亞洲國家對北極事務的熱切討論也引起了北極大國的憂慮。這些實踐被視為對北極國家的巨大威脅。
另一方面，以美國為首的北極國家對中國的北極戰略充滿憂慮。有跡象表明許多北極國家越來越擔心中國日益加強的北極參與所帶來的安全影響，部分國家已采取行動阻止中國對加拿大、格陵蘭島和芬蘭的潛在敏感或戰略基礎設施進行投資。例如，《美國海岸警衛隊2019北極戰略展望》把中國視為重要的競爭對手之一等等。瑞典國防部、芬蘭安全情報局和挪威對外情報局等也都對中國北極設施的潛在雙重用途表示擔憂。⑪
事實上，很少有實證研究中國在北極的積極參與是否以及如何影響了現有北極政策實踐。中國通過披露各種北極政策文件來提高中國北極實踐的透明度，在白皮書中強調了“尊重、合作、共贏、可持續”的基本原則，全篇都采用了溫和、合作的風格導向，試圖減輕北極國家的恐懼。早在中國成為北極理事會觀察員國之時，就即表明對北極國家主權的尊重。正因為域外國家并不參與北極地區的主權紛爭，因此不會對北極國家構成主權威脅，也更有意願推動北極地區的和平、合作與可持續發展，治理目標也更傾向於實現經濟利益與政治穩定的平衡。
|
