中評社╱題：叙利亞內戰中的政府承認問題 作者：羅國強（杭州），浙江大學求是特聘教授／文科領軍人才、浙江大學光華法學院教授、博士生導師
【摘要】承認與否以及作何承認屬於國家的自由裁量權。阿薩德政權的倒台并未結束叙利亞內戰。長期持續未定局的內戰，使得叙利亞政府的承認與繼承問題，成為特殊政府承認與繼承問題；加之內戰鬥爭方衆多，使得法律上的承認與事實上的承認并存，而在事實上的承認方面又存在諸多被承認程度不同的對象，尤其是阿薩德政權倒台後叙利亞仍然處於各派割據、不存在一統全境的中央政權的狀態，從而使得叙利亞內戰中的承認與繼承問題更具有複雜性，這可能導致“輕率承認”。中國可在審慎考慮後再決定對叙利亞的政府承認。
2011年，因國內諸多政治派別群起反對當時以巴沙爾·阿薩德為總統的中央政府，阿薩德政權實施鎮壓，叙利亞內戰爆發。該國內戰持續超過13年，導致叙利亞的國家財富、基礎設施和機構幾乎完全被摧毀，經濟損失超過2550億美元；約50萬人死於戰爭，約1100萬人淪為難民。①2024年11月27日，叙利亞教權派武裝“沙姆解放組織”帶頭發動對阿薩德政府軍的進攻，各反對派武裝紛紛加入，并於12月8日占領首都大馬士革，阿薩德在與叙利亞衝突各方代表談判後宣布放棄總統職位，同時前往莫斯科并獲得俄羅斯的庇護；12月10日，以巴希爾為看守總理的叙利亞過渡政府宣布接管權力。儘管阿薩德政權倒台、過渡政府成立，但叙利亞群雄割據的局面目前尚未實質性改變，叙利亞仍然處於特殊政府承認與繼承的情勢之下。
正如有學者所評論的，對阿薩德政權的抗議不幸演變成了異常殘酷的、在阿薩德政權、若干反叛派系和伊斯蘭極端組織滲透者之間的內戰。②叙利亞內戰造就了複雜的承認與繼承問題，其中曾經的焦點就是作為（原）中央政府的巴沙爾·阿薩德政權與作為奪權者的各反對派武裝之間的地位問題，而如今的焦點則是各反對派武裝的地位問題。
一、政府承認與國家承認之辨
首先需要指出的是，叙利亞問題本質上還是內戰問題，目前暫不涉及國家承認與繼承，而僅涉及政府承認與繼承，但因其內戰的長期性和複雜性，使得政府的承認與繼承問題具有特殊性。
令叙利亞問題貌似有涉及國家承認與繼承的因素，主要有二。
一是極端組織“伊斯蘭國”一度宣布“建國”的問題。在叙利亞內戰中，極端組織也藉助混亂的局勢趁火打劫，2014年“伊拉克和大叙利亞伊斯蘭國”（ISIS）在控制伊拉克和叙利亞部分領土後宣布“建國”。然而，由於極端組織的“建國”并不符合新國家建立的條件、也不會有其他國家去承認這樣的國家，加之在國際社會的聯合打擊之下，“伊斯蘭國”逐漸失去了對其侵占的他國領土的控制，③已經談不上什麼“建國”而衹能回歸其極端恐怖組織的“本色”了。因此，極端組織“伊斯蘭國”意欲奪取兩伊和叙利亞部分領土并成立新國家的行為在國際法上不具有法律效力，也未能成功實施，不能產生國家承認與繼承的法律後果。
二是叙利亞庫爾德武裝的立場問題。庫爾德人是中東地區僅次於阿拉伯、突厥和波斯民族的第四大民族，是西亞最古老的民族之一，總人口約3000萬，主要分布在土耳其東南部、伊朗西北部、伊拉克北部和叙利亞東北部。雖然人口衆多，但庫爾德人沒有自己的國家，一戰以來一直在為建國舉事，但均以失敗告終。叙利亞內戰前，叙利亞庫爾德人口占該國總人口的15%。內戰爆發後，在“伊斯蘭國”的衝擊下，叙利亞政府（阿薩德政權）軍從北部撤走，由庫爾德人主導的“叙利亞民主軍”成為在該區域打擊極端組織“伊斯蘭國”最主要的地方武裝，并受到美國和俄羅斯的支持。隨著“伊斯蘭國”的潰敗，叙利亞庫爾德武裝牢牢控制了北部地區，并享有了高度的自治權。2016年3月，叙利亞庫爾德自治當局宣布成立名為“北叙利亞聯邦-羅賈瓦”的聯邦制自治政權。同年12月底，更名為北叙利亞民主聯邦。由於庫爾德人一貫有獨立建國的願望，加之2017年伊拉克北部庫爾德自治區不顧叙利亞政府反對實施了“獨立公投”，叙利亞庫爾德武裝是否也會隨著自身力量的壯大而提出分離訴求，確實會影響整個問題的性質和走向。儘管算不上真正的“民族自決”和“獨立”，④但至少，作為一個民族的分離訴求，庫爾德人若要“建國”，理論上就會涉及新國家的承認與繼承問題。衹不過，由於叙利亞庫爾德武裝目前表態無意尋求分離，⑤故而目前看來，叙利亞庫爾德武裝是作為被叙利亞中央政府（衹不過這個中央政府歸於哪一個政權存疑）授權的地方武裝在與“伊斯蘭國”作鬥爭，叙利亞內戰中尚不存在國家承認與繼承的問題。
二、內戰各方及其法律地位之辨
叙利亞的政府承認與繼承問題，不僅特殊而且相當複雜。這主要是因為，叙利亞內戰的當事方衆多，除了阿薩德政權之外，還有諸多的以推翻該政權為宗旨的反對派組織，內戰的局勢多年未能明朗，這些反對派之間又經常分分合合，從而導致了既特殊又複雜的政府承認與繼承問題。
涉及叙利亞內戰的鬥爭各方主要包括：
第一，阿薩德政權。
在叙利亞內戰爆發之前，以巴沙爾·阿薩德為總統的政府是代表叙利亞的唯一合法政權，也是國際社會承認的叙利亞合法中央政府。內戰爆發後，隨著反對派武裝的崛起，其他國家在叙利亞政府承認與繼承的問題上做出了不同的選擇。
第一種做法是繼續給予阿薩德政權法律上的承認，這主要包括俄羅斯、伊朗等明確表態并做出實際行動來支持阿薩德政權的國家，以及中國這樣的秉持不干涉內政原則和中立態度、不在內戰局勢明朗之前根據某種自身主觀傾向刻意改變法律上承認的國家，而衹要原有的法律上的承認未被改變，那麼不論是否給予其他內戰方事實上的承認，都不妨礙原有法律上承認的延續。
第二種做法是給予其他內戰方法律上的承認，同時給予阿薩德政權事實上的承認，這主要包括法國、英國、美國、沙特、土耳其等涉身叙利亞事務、明確表態要求阿薩德下台的國家，以及在立場上追隨上述國家但與叙利亞事務基本無涉的國家，儘管理論上這些國家給予了其他內戰方法律上的承認就能够完全撤銷對阿薩德政權的承認，但基於阿薩德政權仍未被推翻、其仍是叙利亞在聯合國代表的現實，又不能不與之產生事實上的接觸和交流，⑥故而在特殊政府承認的語境下，對於阿薩德政權的事實上的承認仍為必要。
不難發現，他國不論采取上述兩種中的何種做法，都屬於典型的特殊政府承認中的情況，即法律上的承認與事實上的承認并存。
目前采取後一種做法的國家，在數量上占據多數，一度達到了130多個——當然這一數字并非恒定不變的而是會隨著內戰形勢的進展而相應變化。與之相對應，叙利亞在這些國家的海外財產，已經不能由阿薩德政府享有和行使權利，當然，由於這些財產往往是被凍結，⑦故而也暫時不能由其他內戰方繼承。但同時，叙利亞在聯合國的代表權，仍然由阿薩德政權的代表在行使。這表明，作為在國際政治領域最有影響力的國際組織，聯合國及其體系仍然承認阿薩德政權為叙利亞的合法代表，其他內戰方無法繼承此項代表權。儘管聯合國及其體系的代表權歸屬并不能影響內戰局勢、也不能否定聯合國成員國在政府承認問題上的自由裁量權，但至少表示阿薩德政權尚未完全喪失國際層面的法律上的承認，其仍然在相當程度上被繼續承認為代表叙利亞的政府。
與承認相關聯的還有阿薩德政權使用化學武器的問題。首先，使用化學武器違反了《禁止化學武器公約》和公認的禁止化武的國際習慣，使用化學武器攻擊平民還同時違反了《日內瓦公約》、習慣國際人道法和國際刑法（反人類罪），這都是確定無疑的。其次，儘管國際社會的諸多質疑都指向阿薩德政權，但阿薩德政權是否使用了化學武器來攻擊反對派武裝和平民，尚未從法律角度得到證實。再次，假設阿薩德政權使用了化學武器，那當然可以認定其違反了國際法，但由於其原本具備叙利亞中央政府的地位并已經獲得國際社會的承認，故而此項違法事實并不會直接導致承認失效或者被撤銷，而僅僅構成要求該政權以及直接責任人承擔國家責任和國際刑事責任的理由；⑧但對於反對派武裝而言，因其屬於意欲顛覆早先被承認政府、有待獲得國際社會新的承認的內戰鬥爭方，若其使用了化學武器，則根據政府承認的合法性原則，其不應獲得國際社會的承認。最後，儘管阿薩德政權即便真的使用了化學武器也不會在國際法上自動喪失被承認的叙利亞中央政府地位，但在其他國家對於叙利亞內戰中的政府承認問題行使自由裁量權的過程中，這確實是一個值得考慮的因素，事實上，正是因為阿薩德政權被指使用了化學武器，才促使數量衆多的國家不再從法律上承認阿薩德政權為代表叙利亞的合法中央政府。
而隨著2004年底阿薩德政權的倒台，曾經給予該政權政府承認（不論是法律上的承認還是事實上的承認）的各國，勢必陸續撤銷對其的政府承認。
第二，叙利亞“反對派和革命力量全國聯盟”（簡稱“全國聯盟”）。
“全國聯盟”於2012年11月在卡塔爾多哈成立，名義上是反對派的聯合組織。很多對阿薩德政權持反對態度的國家，也傾向於將“全國聯盟”視為與阿薩德政權相對應、相匹敵的一個政權并給予承認，衹是承認的時間有早有晚。⑨但實際上，“全國聯盟”是各反對派為了推翻阿薩德政權而臨時聯合起來的，成分複雜且內訌不斷，故而雖然在境外勢力的支持下基本上與阿薩德政權處於勢均力敵的態勢甚至一度在內戰中取得優勢并逐漸獲得了更多的國際承認，但其總部及其組建的臨時政府位於叙利亞境外且內部并不團結和穩定，⑩衹能通過各加盟派別的武裝力量來間接控制叙利亞部分領土，在其所占領土上作為中央政府的有效管控程度較低，故而即便在西方和中東諸國的大力支持下，也始終難以對阿薩德政權取得壓倒性的軍事勝利，無法終結叙利亞內戰，無法定下內戰之大局，也就無法令其對叙利亞的有效統治得以成立。
在獲取政府承認方面，“全國聯盟”確實取得了優勢。儘管尚未繼承叙利亞在聯合國的代表權，但其一度獲得了土耳其、沙特阿拉伯、利比亞、卡塔爾、科威特等大多數穆斯林國家，以及美國、英國、法國、德國等共計130多個國家的明確支持以及法律上的承認，諸如中國這樣的保持中立的國家也不拒絕給予其事實上的承認和進行必要的交流，⑪即便是明確支持阿薩德政權的俄羅斯、伊朗等國，為了推進叙利亞問題的解決，也需要在事實上承認它并與之溝通。
因此，目前的態勢是，叙利亞“全國聯盟”在獲得國際社會法律承認的數量上，大大超過阿薩德政權。但是這種其他國家自由裁量上面的優勢，更多是基於其相對於阿薩德政權具有某種“道義上”的優勢，而并不是對叙利亞國家領土有效控制上的優勢。然而，“道義上”的優勢絕非實現特殊政府承認與繼承的法律依據，更何況這種道義上的優勢建立在信息不對稱的基礎上且并未真正坐實。實際上，因其結構鬆散、內部合力較弱，對於領土的有效控製程度較差，“全國聯盟”即便在外國勢力幫助之下都仍然始終未能完全壓倒阿薩德政權而有效控制叙利亞多數領土，“全國聯盟”及其組建的叙利亞臨時政府都將總部設在境外，事實上無法直接有效管控叙利亞國內事務。
上述這些情況說明，“全國聯盟”對於叙利亞領土的有效控製程度較差，能否達到特殊政府承認與繼承的條件尚存爭議，即便很多國家對其作出了法律上的承認，但此種承認很可能屬於“輕率承認”。如果不是“全國聯盟”名義上囊括了諸多叙利亞政治軍事派別（或者說這些派別名義上支持和擁戴“全國聯盟”），而其中某些派別確實控制了部分叙利亞領土，那麼這種輕率承認的性質就是毋庸置疑的了；而即便認為“全國聯盟”是通過這些名下的政治軍事派別參與內戰并控制領土，也并不能徹底撇清對於領土的有效控製程度不够、“輕率承認”的質疑。因為“全國聯盟”對於那些實際參與叙利亞內戰的政治軍事派別究竟有多大程度的控制力和影響力，仍然存在很大的疑問，否則，也就不會出現叙利亞“全國委員會”想加入就加入、想退出就退出“全國聯盟”的尷尬局面了。實際上，各派別與“全國聯盟”衹是合作關係而非隸屬或者派生關係，加入衹是因為自己單獨的力量不足以獲得國際層面法律上的承認，并無歸順融合之意。
基於此，在政府繼承方面，“全國聯盟”并不能取得與本身業已獲得的承認數量相當的成果。“全國聯盟”對於叙利亞國家權利義務的繼承，最多僅限於其通過所屬政治派別實際控制的本國領土範圍，且這些權利義務的實現程度必然是存在某種間接性的、是要打折扣的；儘管在給予其法律承認的國家面前，“全國聯盟”獲得了正式代表叙利亞的權利，但其能否繼承叙利亞在這些國家的海外財產，也是存在疑問的，否則那些凍結了叙利亞海外財產的國家就應該將這些財產全部轉交“全國聯盟”——而事實卻并非如此。此外還有一個明顯的體現，就是作為一個聲稱代表叙利亞人民的唯一合法的新政權，“全國聯盟”無法繼承叙利亞在聯合國及其體系的代表權。儘管單純的代表權繼承不能說明問題，但綜合各方面情況來看，“全國聯盟”在涉及叙利亞內戰的特殊政府承認與繼承問題中，僅在政府承認方面取得了優勢，但未能將此種優勢落實到政府繼承中去，從而并未取得對阿薩德政權的壓倒性優勢。
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