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| 台上百漁民在台“馬尼拉經濟文化辦事處”外抗議 |
中評社╱題：“菲律賓政府涉台新動向：表現、動因及局限” 作者：何達薷（天津），天津師範大學政治與行政學院講師；溫天鵬（北京），北京科技大學馬克思主義學院講師
【摘要】縱在國際、國家和個人三個維度因素共同作用下，當前菲律賓政府涉台出現新的發展動向，一是提出“台海衝突捲入論”和附和美國的“台海和平穩定論”，將菲律賓變成台海問題的“利益攸關方”；二是將台海安全作為與大國軍事合作的議題，融入美國主導的台海軍事威懾體系；三是將南海問題與台海問題連結，采取“雙海聯動”策略；四是提出加強與台灣地區合作，在“高位政治”出現“異動”。未來在“聯盟政治”和“雙海聯動”驅動下，菲律賓政府介入台灣問題的主動性增強。雖受到法理、對華利益和自身實力的限制，菲律賓介入台灣問題將是有限的；但由其涉台政策兩面性和矛盾性所產生的政策模糊性和破壞性需要關注和警惕。
菲律賓是中國一衣帶水的重要鄰國，中國政府重視與菲律賓關係的發展，在杜特爾特時期以“相互尊重、坦誠相待、平等互利、合作共贏”為原則積極構建中菲全面戰略合作關係。然而，不同於杜特爾特時期的“大國平衡”外交，當前執政的小馬科斯政府對華政策轉向“大國制衡”，重現阿基諾三世時期的“聯美制華”外交。這一對華政策轉向鮮明地體現在其發布的《2023—2028 年國家安全政策》（National Security Policy 2023-2028，NSP）文件。作為國家安全政策的行動指南，該文件中明確提出將加強和擴大與美西方國家的軍事合作以發揮對華威懾作用。與此同時，隨著對華政策的轉變，小馬科斯政府在關涉中國核心利益的台灣問題上追隨美國的步伐，成為美國推動台灣問題“國際化”的幫手之一。
一、小馬科斯上台後菲律賓政府的涉台動向
一個中國原則是中菲建交的重要政治基礎，杜特爾特執政時期，菲律賓政府恪守一個中國政策，淡化台灣問題。然而，當前執政的小馬科斯政府雖聲稱堅持一個中國政策，卻以維護國家安全和“區域和平穩定”為由從政策和行動上介入台灣問題，出現違背一個中國政策的行徑。
（一）從“中立者”到“利益攸關者”的政策叙事變化
2017年以來，隨著中美地緣政治博弈的加劇，台海危機指數不斷攀升。對此，之前的杜特爾特政府雖然注意到了，但未給予過多的關注，而是在一個中國政策的基礎上保持“中立”立場，不對台灣問題發表評論。與之相反，當前的小馬科斯政府不僅提升對台灣問題的安全關切，而且增強了對台灣問題的安全論述，提出了“台海衝突捲入論”。2023年2月12日，菲律賓總統小馬科斯在接受《日經亞洲》專訪時提出“一旦爆發台海衝突，菲律賓將會被捲入”的觀點，宣稱菲律賓“幾乎就是身在前綫”；同年8月，其任內發布的國家安全文件再次強調這一觀點，稱台灣在地理上鄰近菲律賓而且有超過15萬菲律賓人在台灣，因此台灣海峽的任何軍事衝突都不可避免地會影響到菲律賓。①小馬科斯政府的“台海衝突捲入論”不僅顯示當前菲律賓政府對台海問題關注的提升，而且將菲律賓從台海衝突的“中立者”變成了“利益攸關方”，為其介入台海問題提供藉口。
除了“台海衝突捲入論”外，小馬科斯政府涉台政策叙事的另一個變化，則是附和美國的“台海和平穩定論”。2021年以來，拜登政府為推動台灣問題“國際化”而在國際上聯合盟伴國家進行“維護台海和平穩定”的政策叙事傳播，進而在此基礎上展開戰略協同。當前隨著美菲同盟的深化，菲律賓政府積極配合這一政策叙事，小馬科斯及其他高層官員多次在國際場合重申“維持台海和平穩定”的政策立場，并將其納入雙邊和多邊共識之中。如2024年4月11日，美菲“2+2”部長級對話發布的聯合聲明首度納入台海議題，主張維持台海和平穩定；5月1日，美菲領導人峰會的聯合聲明重申維護台海和平穩定是全球安全繁榮不可或缺的要素；除美國外，菲律賓在與日本、澳大利亞和新西蘭等國家的聯合聲明中均強調“台海和平穩定的重要性”。2024年5月31日，小馬科斯在香格里拉論壇演講中再次提及台灣問題，聲稱，“東亞的經濟安全取決於南海和東海的航行自由和暢通以及朝鮮半島和台灣海峽的穩定”“由於地理位置接近和有菲律賓人在台灣，其在兩岸問題上擁有合法的利益，和平與穩定必須占上風”。②以上顯示當前小馬科斯政府將“區域和平”與“國家利益”進行叠加，構成對台海議題的利益捆綁，為其介入台灣問題提供另一政策依據。
（二）從“局外人”到“局內人”的軍事行動轉變
拜登上台後，美國將聯盟政治視為國家安全戰略的重要支柱之一，在印太地區構建一體化軍事聯盟體系，加強在台海地區的軍事投射，處於第一島鏈并鄰近台灣的菲律賓亦成為美國重要的拉攏對象。對此，杜特爾特時期堅持外交獨立，不介入台灣問題，保持“局外人”的角色。但當前的小馬科斯政府顯然不同，其選擇向美國靠攏，參與美國的台海軍事威懾體系構建，將自己變成“局內人”。2022年9月5日，菲律賓駐美大使羅曼德斯（被視為當前菲律賓重大外交政策轉變的主要設計師之一）接受專訪時表示，若未來台海發生衝突，在影響到菲律賓自身安全的情況下，會讓美軍使用軍事基地；2023年4月小馬科斯政府又依據美菲《增強防務合作協議》允許美軍在菲增設4個新的軍事基地，其中3個靠近台灣，最近的海軍基地距離台灣約400公里；5月小馬科斯進一步表示，與美國2014年達成的《增強防務合作協議》原本是為了改善救災，但現在這個合作協議由於台海局勢而增加了新的層面，他表示允許美國使用菲律賓軍事基地是一個防衛步驟，如果台灣受到攻擊可以發揮防衛作用。③2024年菲律賓的軍事防綫再次向北推進，菲律賓軍方在最北的群島——巴丹群島增加部隊和建築的數量以增強其在北方的軍事存在，該島距離台灣不到200公里，是美菲“肩并肩”聯合軍事演習的訓練地點之一。2024年5月3日，美國國防部公布了一份涵蓋美國與菲律賓國防合作指南行動方針，稱未來美國將朝與菲律賓共享即時軍事情報以及加強雙方協調的方向發展，目的在防範中國在南海和台灣周邊地區的任何脅迫行為。可見，從2022年小馬科斯上台以來，菲律賓與美國在台灣問題上的連結和合作呈密切發展趨勢，菲律賓政府在美國的策動下正逐漸滲透到台海軍事博弈中，成為美國軍事干涉台灣問題的“橋頭堡”。
（三）從“南海”到“台海”的“雙海聯動”策略
當前小馬科斯政府在南海問題上采取聯盟策略并延伸到台灣問題上，將南海問題與台灣問題進行利益關聯，推出“雙海聯動”的對華博弈模式，以增加其在南海問題上的政治籌碼。例如2024年菲律賓在其最北方鄰近台灣的城市——伊巴雅特建立了一個海岸警衛隊哨所，菲律賓國家安全顧問愛德華多·阿諾稱新設立的海岸警衛隊哨所距離台灣不到200公里，而這個哨所的設立將有助於菲律賓加強對台灣與菲律賓之間關鍵國際水道呂宋海峽的監控；路透社指出，呂宋海峽不僅鋪設有大量海底電纜，而且是連接菲律賓海和南中國海的關鍵水道。④2024年7月，菲律賓與日本簽署《互惠准入協定》，不僅助力菲律賓與日本介入南海和台海問題，而且為其操弄“雙海聯動”策略提供重要的法律依據。菲律賓駐美大使羅曼德斯強調美菲在南海問題上存在利益一致，與此同時在台灣問題上，美國也將菲律賓視為一個非常重要的盟友，其認為在這樣的地緣政治中菲律賓正處於一個很好的位置。⑤可見，“雙海聯動”不僅是菲律賓增強與中國在南海問題上對峙的戰略資本，亦是其換取美國在南海問題上聯合行動的籌碼。
（四）從“低位互動”到“高位互動”的對台關係變化
由於地理鄰近和經濟互補等因素，菲律賓與中國台灣地區一直保持較為緊密的貿易、投資、觀光及勞工合作關係，因此菲律賓成為台灣當局尋求發展實質關係的重要對象之一。然而在一個中國政策限制下，雙方的政治性關係發展有限。特別是進入21世紀以來，隨著菲律賓在華利益比重的增強，菲律賓與台灣的互動被限制在“低位政治”層面。當前，隨著小馬科斯政府涉台政策的變化，除強調深化雙方的經濟合作外，菲律賓與台灣在“高位政治”關係上亦出現變化。首先是菲律賓議員高調竄訪台灣，公開挑釁一個中國原則，如衆議員羅德里格斯稱“台灣是一個獨立國家”，參議員洪迪薇說她要向賴清德保證，“他在菲律賓有盟友”。其次是罕見的“政治異動”，2024年台灣“大選”結果出爐後，菲律賓總統小馬科斯在社交平台稱代表菲律賓人民恭賀賴清德當選成為下任“台灣總統”，這是菲自1975年與台灣地區結束官方關係後的“罕見之舉”，尤其是小馬科斯在賀文中使用了“台灣總統”一詞。再者是菲律賓與台灣之間的軍事交流，據相關報道，近年來菲律賓多次派遣海警人員前往台灣就讀或受訓，2023年菲律賓海警人員還前往台灣“觀摩學習”“海安11號”演習，2024年6月18日台海巡部門官員楊憲燦更竄訪菲律賓，與菲律賓海岸警衛隊特種作戰部隊司令員羅薩里奧二世見面，企圖推動雙方海巡部隊之間的合作。
二、小馬科斯政府涉台變化的驅動因素
一個國家的政策變化受諸多因素的影響，就小馬科斯政府而言，其涉台政策變化是國際、國家和個人三個層面因素共同作用的結果，即菲律賓在美國台海安全戰略中價值的凸顯催動菲律賓與美西方國家的台海議題合作，為菲律賓介入台灣問題提供了契機和平台；菲律賓政府的國家安全戰略轉向和南海議題的升溫又催生了“雙海聯動”策略的出現，而小馬科斯對華安全“威脅感知”的加強及“經濟預期”的下降亦驅動其政策天平偏向美國，進而影響了其涉台決策。
（一）國際因素：菲律賓在美國台海安全戰略中的價值凸顯
菲律賓地處朝鮮半島、日本和印尼、澳大利亞的中點，緊鄰台灣，扼南海北部要衝，是“亞洲弧形防禦戰略”的重要組成部分，⑥因此一直以來美國將菲律賓作為其亞太戰略的重要支點之一。而作為在美國庇護下獨立的國家，菲律賓政府在對外關係中奉行親美政策和對美安全依賴，該國首任總統羅哈斯就表示：“在理解以及與存在菲美之間的同志關係中，我們能够更加安全的放心我們的命運，而不是寄希望於國際道德，後者儘管值得期望，但在今天依然還衹是處於發展之中。我們很幸運擁有美國作為我們安全的保護者，在今天這樣的世界上，這是對小國的屏障與支持。”⑦正是基於彼此的戰略需求，戰後雙方建立軍事同盟，存在著密切的軍事合作。2021年以來，拜登政府在一體化威懾戰略下，強化美菲軍事同盟，加強對菲律賓的軍事支持。2023年拜登在美菲領導人峰會聲明中表示，美國對菲律賓的防禦承諾“堅若磐石”（ironclad），美國將堅定不移地履行對菲律賓的承諾，包括“有關南海的承諾”，將繼續支持菲方的軍事現代化。而隨著台海衝突指數的上升，美國更是進一步開發和利用菲律賓在台海安全戰略中的軍事價值。
關於菲律賓在台海衝突中的戰略價值，加拿大康考迪亞大學的國際問題專家朱利安·丘吉爾在《沒有菲律賓美國無法在台海戰爭中獲勝》（America Can’t Win a War for Taiwan Without the Philippines）一文中進行了分析。朱利安在該文中稱如果沒有菲律賓的後勤幫助，台灣不可能在中國堅決的封鎖和入侵中幸存下來，因為美國和日本在沖繩、九州或關島建立的空軍基地要麼極其脆弱，要麼非常遙遠，例如美國在日本沖繩的空軍基地和機場，其中最近的距離台灣海峽中綫450公里；日本九州島有兩個空軍基地、七個機場和廣泛的港口，但距離台灣海峽1,300公里；安德森空軍基地所在的關島更遠，距離2,800公里；與之相反，菲律賓與台灣僅以巴士海峽相隔，較之日本，菲律賓的位置更加靠近台灣；從中國空軍基地的角度來看，菲律賓主要的呂宋島位於台灣的“後面”，使潛在的美國用戶可以從其縱深位置中受益，既可以保護台灣，又可以在台灣上空提供空中掩護。⑧菲律賓前三軍參謀總長包蒂斯塔亦強調菲律賓是中美競爭的“關鍵地帶”，中美都想控制有如咽喉點的菲律賓周邊水道與前往台灣的要道；因為對美國而言，這是對台“補給綫”，而中國則要阻止美國利用這些“補給綫”。可見，菲律賓在拜登政府的台海安全戰略中占據重要的地位，為此，拜登政府加強對菲律賓的政治、經濟和軍事承諾，從而驅動菲律賓的外交政策偏向於美國并在台海問題上選擇與美國保持戰略一致。
（二）國家因素：地緣政治競爭激化下菲律賓的安全戰略轉向
自2010年以來，歷任菲律賓總統上台後均發布一份國家安全政策文件為應對國家安全挑戰提供戰略指引和行動方針。2023年8月，小馬科斯政府亦發布了任內安全政策文件《2023-2028 年國家安全政策》，該文件將地緣政治極性的擴大和戰略競爭的加劇視為最重要的國家安全戰略環境挑戰，提出政府將通過提升自身防衛能力和加強與美西方國家的軍事合作形成威懾以應對主權和安全威脅。這一安全政策顯示在地緣政治競爭背景下，小馬科斯政府的國家安全戰略不是保持“中立”，而是選擇“軍事聯盟”，將參與美西方國家的一體化軍事威懾體系作為應對地緣政治變化和安全挑戰的重要手段。台灣問題是當前美西方國家安全合作中的重要議題連結，在美國的操弄下，已經形成台海問題“同盟聯動”的格局，因此小馬科斯政府融入美西方軍事同盟體系的選擇亦驅動著菲律賓政府的涉台政策變化，成為美國主導的台海“同盟聯動”的一員。
當前菲律賓涉台政策的變化除受到聯盟政治的影響外，同時也是其南海政策衍生的策略選擇。謀求南海主權被菲律賓政府視為重要的國家利益訴求，即使在中菲關係良好時期，其在南海問題上的立場亦沒有變化。例如在被稱為中菲“黃金十年”的阿羅約時期，菲律賓國會通過領海基綫法案，將中國的黃岩島和南沙群島部分島礁劃為菲律賓領土。⑨杜特爾特時期將南海爭端視為對菲律賓主權和領土完整的最大安全挑戰，而小馬科斯政府在其發布的國家安全政策文件中也強調南海問題“仍然是首要國家利益”，稱中菲對主權存在的分歧繼續構成戰略挑戰。然而與杜特爾特政府“擱置爭議、共同開發合作”的政策不同，當前小馬科斯政府在南海問題上采取強硬競爭姿態，謀求利用美西方國家的“遏華”力量在南海問題上與中國抗衡。因此，小馬科斯上台後，菲律賓政府加大了對南海主權的聲索力度，與中國展開一系列交鋒，積極推動美國、日本和澳大利亞等國介入南海問題，舉行密集的聯合軍演，展現南海問題“同盟聯動”的態勢和力量。如2024年4月7日，美國、日本、澳大利亞和菲律賓在南海舉行首次聯合海上演習；7月30日，美菲外長防長“2+2”會談後，31日美菲兩國海軍隨即在南海舉行海上聯合演習；8月2日，菲律賓與日本在南海舉行歷史上第一次聯合軍事軍演；8月7日，美國、加拿大、澳大利亞和菲律賓4國部隊在南海開展海空聯合演習，用以加強各國軍隊之間的協同作戰能力；9月28日菲律賓與美國、日本、澳大利亞和新西蘭五國海軍艦艇又在南海進行大規模聯合軍演。為了增強南海博弈的籌碼，小馬科斯政府利用美國推動台灣問題“國際化”的契機，將“同盟聯動”策略向台海問題延伸，將南海議題與台海議題進行連結，推動“雙海聯動”策略，用與美國在台海問題的戰略一致換取美國對菲律賓的南海承諾和支持。
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