中評社╱題：台灣當局治理外籍勞工議題的歷程及影響剖析 作者：陳麗霜（福州），福建社會科學院現代台灣研究所副研究員；王子旗（北京），中國社會科學院台灣研究所副研究員
【摘要】自20世紀80年代末開始，台灣開始正式引進東南亞國家外籍勞工，以滿足島內中低端勞動力需求。隨著外籍勞工群體規模不斷擴大，這一趨勢正在對島內政經結構、社會治理、文化整合及兩岸關係產生多維度的重要影響。當前，台灣外籍勞工治理機制存在制度性設計缺陷，其政策實踐呈現出顯著的工具性特徵，不僅未能有效應對島內勞動力市場的結構性矛盾，反而被民進黨異化為選舉動員工具。但由此引發的治理困境也反噬民進黨執政根基、加劇賴清德施政困境，其衍生的涉及兩岸關係的系統性風險值得高度關注。
為滿足島內勞動力短缺需求，台灣當局自20世紀80年代末開始引進外籍勞工，其在勞動力市場占比從1992年的0.18%躍升至2025年的7%左右，成為島內社會中一股不可忽視的群體力量。本文立足系統性研究台灣外籍勞工議題，梳理台灣外籍勞工群體形成及衍生出來的結構性困境，剖析當局治理外籍勞工的政策體系，研判外籍勞工群體對台灣政經社文及兩岸關係等方面影響，以期為反“獨”促統鬥爭提供智力支持。
一、台灣當局治理外籍勞工議題的歷程
（一）經濟轉型與勞動力市場斷裂（1980—1991年）
20世紀80年代，台灣處於從“第二次進口替代”向“出口導向”轉型的關鍵期。美日歐產業梯度轉移推動台灣電子代工、化工等資本技術密集型產業崛起，卻引發勞動力市場“雙重斷裂”。一方面，資本密集型產業與服務業吸納70%以上新增勞動力，薪資較製造業基層崗位高30%—50%，形成職業流動剛性；另一方面，製造業中低端及建築業苦力崗位因勞動條件差、社會地位低，成為本地勞工“不願從事的工作”，出現“結構性失業與短缺並存”的悖論①。
為維持產業競爭力與稅源，台灣當局對非法外籍勞工採取“自由放任”態度。80年代中後期，外籍勞工持觀光簽逾期停留、持假護照或偷渡務工現象普遍。企業雇傭非法勞工可降低30%—50%薪資成本，地方縣市因擔憂企業倒閉、稅收流失而放鬆監管。同時，台灣無法以“主權實體”參與國際勞工組織（ILO）治理，難以與輸出國建立正規合作，管控失效成為常態。這種“事實上的勞動力輸入”為後續“合法化”奠定基礎②。1989年出臺的“十四項重要建設工程人力資源需求應對措施方案”，標誌著政策從“非正式容忍”轉向“制度化引進”，確立“雇主擔保+配額管理”框架。1991年進一步開放6大行業15個工種，將外勞引入製造業核心領域——彼時傳統製造業仍占出口產值55%，維繫其生存對經濟安全至關重要③。
（二）階段性調適與勞動力市場重構（1992—2015年）
90年代後，台灣系統性構建外籍勞工管理制度，歷經制度奠基、經濟波動調整、戰略鬆綁三個階段，政策導向隨全球化進程與人口結構變化動態調整。
一是制度奠基與擴張期（1992—1997年）。1992年7月，台灣在“就業服務法”增設“外國人聘雇管理”專章，確立“不影響本地就業”“維護社會經濟穩定”雙重原則，奠定法律基礎。後又開放外籍幫傭、看護工及船員引進，標誌著從限制性輸入向制度化管理轉型。此階段政策凸顯經濟導向，通過開放製造業、社會服務業填補崗位空白。數據顯示，1992—1996年外籍勞工從數萬人增至20萬人，1997年達24.84萬人，其中製造業占66.67%，社會服務業占15.75%④。外勞有效支撐台灣出口導向經濟增長，同時保障家庭照護等社會服務供給，成為其平衡產業外移與本土生產的重要策略。
二是經濟波動下的政策再平衡（1998—2011年）：1997年亞洲金融危機後，台灣面臨產業外移加速、本土投資萎縮壓力，失業率攀升，“外勞擠佔本地崗位”爭議加劇。政策從擴張轉向“總量控制+結構優化”，1998年啟動“外籍勞工名額逐年縮減5%”，僅保留“3K產業”（危險、辛苦、肮髒）及重大項目的引進資格。此階段政策呈現鮮明博弈特徵：工商界反對緊縮迫使1995年解凍園區勞工引進，勞工團體壓力則推動設立“產業別配額遞減機制”。數據顯示，1997—2000年外勞增長率降至10%以下，2003年回落至30萬人，2007年反彈至35.8萬人，凸顯低端勞動力需求的剛性。值得注意的是，製造業占比下降的同時，老齡化催生的看護工需求逆勢增長，反映台灣對跨境照護勞動力的依賴加深。
三是戰略鬆綁與重構期（2012—2015年）。少子化與高齡化導致勞動力“增量不足、存量老化”，政策從“限制型”轉向“發展型”。2012年修訂的“就業服務法”簡化申請流程，將家庭看護、製造業等領域外勞最長工作年限從9年延至12年。政策鬆綁成效顯著，2014年外勞規模突破50萬人，較2011年增長近40%，社會服務業占比升至35%，與製造業形成“雙輪驅動”⑤。此時，外勞角色已從“補充性勞動力”升級為“系統性支撐要素”，2015年對製造業產值貢獻率達12%，承擔70%以上基礎性看護工作，標誌著台灣將跨境勞動力輸入納入長期發展戰略。
（三）結構性調整與依賴性困境（2016年至今）
2016年民進黨執政後，把“新南向政策”納入區域戰略，在人員流動領域進行制度性調整。修訂“就業服務法”配套細則，提升多領域外籍勞工配額比例至20%，創設“六年期技能積分制”永久居留通道，符合條件移工可申請定居資格。在此政策驅動下，台灣外籍勞工規模階梯式增長，2016年突破60萬人，2018年達70萬人，2024年突破80萬人，截至2026年3月底已高達87.3萬人，成為影響經濟社會運行的關鍵群體，形成東亞地區僅次於日本的外來勞動力集聚區。然而，“人才交流”機制實施中功能異化。大量以“國際青年實習計畫”名義赴台的東南亞學生，實際從事低技能勞動，引發來源國警覺，2023年印尼暫停大學生赴台實習項目，凸顯雙方合作中“技能培訓”與“勞動力供給”的定位衝突。2024年2月台印簽署“勞務合作備忘錄”，台灣勞動力輸入體系從傳統東盟四國向南亞市場擴展，構建起跨區域供給網絡。
民進黨當局積極引進外籍勞工，本質反映後工業化經濟體雙重治理困境。製造業升級滯後與少子化危機，使台灣本土勞動力缺口達百萬級，形成對外籍勞工的戰略性依賴。同時，移工群體帶來的社會融合難題不斷纍積，當局受經濟增長需求制約，採取“選擇性治理”策略，在核心議題上政策彈性大，邊緣領域釋放制度紅利，陷入“發展依賴、治理軟化”的惡性循環。
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