中評社╱題：特朗普重塑美國“深層政府”及對美台關係影響 作者：倪桂樺（南京），南京理工大學馬克思主義學院副教授；葉光合（日本），日本新潟縣立大學研究助理
【摘要】美國“深層政府”主要由國家安全、外交、軍事、情報體系及其延伸出的智庫與軍工利益網絡構成，在對台政策領域，“深層政府”使美國對台政策呈現出跨越黨派輪替的高度連續性。特朗普再度執政後，將“深層政府”視為制約行政權力的重要障礙，通過大規模裁撤聯邦雇員，削弱專業型機構，重塑外交與國家安全官僚體系與傳統治理結構。在“深層政府”被持續削弱的背景下，美台關係呈現出去制度化、短視化以及去信任積纍的結構性特徵，政策不確定性與台海風險上升，但也蘊含了重塑台海態勢的戰略機遇。對此，中國大陸應保持戰略定力，通過完善威懾與風險管控機制、強化一個中國原則的制度性嵌入、揭示“倚美抗中”的不可持續性，並持續推進兩岸融合發展，以自身的制度穩定性和長期規劃能力對沖美台關係風險，維護台海總體穩定。
近年來，“深層政府”（Deep State）一詞在美國政治話語與輿論中頻繁出現，常被描繪為對總統權力的制約甚至對立性力量，美國語境下的“深層政府”，通常指超越選舉政治、更為隱密和長期存在的制度與利益網絡（如國務院、國防部、情報機構、軍工複合體等），尤其在對外戰略上保持連貫性。事實上，美國對台政策同樣出現了超越政黨輪替的高度穩定性，“深層政府”在其中發揮了重要作用：無論是共和黨還是民主黨總統執政，美國對台政策都呈現出一種“表述調整、實質穩定”的特徵，除了國會作為傳統的保守勢力大本營之外，軍事、情報、外交部門等機構也發揮了重要作用，“深層政府”在美國政黨輪替的選舉制度下成為美台關係的“穩定器”。進入特朗普2.0時代，在裁減聯邦雇員、削減政府開支的強力改革下，加上聯邦政府多次長時間“停擺”，“深層政府”面臨深度重塑，對美台關係也產生一定的影響。本文試圖深度剖析美國“深層政府”的構成及其對形塑美台關係的影響，進而探討特朗普對“深層政府”的重塑會如何影響美台關係，並提出中國大陸的應對策略。
一、“深層政府”對美台關係的影響
有學者指出，美國的“深層政府”是“一種深層政治體系，在公共法律與社會所認可的機制之外，同時也在其之內，習慣性地訴諸決策與執行程序，由國家安全、外交與軍事等關鍵官僚機構所構成，具有高度制度化的政策慣性，能夠在不同政府之間保持戰略和政策連續性”①。儘管美國國內一直以來對“深層政府”是否存在爭議不斷，但在美台關係中，具備專業壟斷與程序性優勢的國安、情報、軍方高層，以及能持續塑造戰略敘事與政策方向的智庫、媒體等外部利益集團，扮演著非常重要的角色。
1.美國“深層政府”的爭議
美國國內圍繞“深層政府”的爭議主要集中在其概念的模糊不清與政治操弄所引發的分歧，其核心在於：這些制度性力量究竟是穩定治理的“慣性”，還是未經選舉授權的“隱性權力”，本質上是長期以來美國社會對職業官僚體系與民主選舉制度並行的結構性焦慮。
一方面，支持者指出美國國家安全與情報體系在高度專業化、低透明度與跨政府延續性中形成某種結構性力量，能在外交、安全與軍事領域對政策方向產生超越選舉週期的影響。自2017年特朗普執政以來，其首席戰略家史蒂夫·班農（Steve Bannon）與保守派運動中的部分人士便試圖通過渲染“深層政府”以削弱反特朗普言論的合法性，使得特朗普得以從容應對特別檢察官調查其陣營與俄羅斯在2016年總統選舉中勾結的罪證、抹黑那些在2019年提供有力證據導致特朗普遭彈劾的外交官和軍官群體、疫情期間煽動民眾對公共衛生官員的憤怒以及攻擊那些為拜登選舉結果進行認證的選舉官員，②成功地將“深層政府”塑造成威脅特朗普執政合法性的隱形權力集團。
另一方面，批評者認為“深層政府”誇大了官僚體系的自主性，將正常的制度性制衡、專業官僚慣性與跨部門協調解讀為陰影中的權力集團，被政治人物用來解釋政策阻力，具有強烈的陰謀論色彩。不少美國學者並不承認美國存在特朗普及其支持者所渲染的“深層政府”，認為“深層政府”主要用來描述土耳其和埃及等國家內部試圖破壞該國民主政治運作和制度改革的軍方勢力，美國不存在這樣一個顛覆民主制度的“深層政府”。
但不可否認的是，美國聯邦政府受制度保護的公務員體系，不受選舉和黨派輪換的影響，具有一定的獨立性、穩定性和連續性；此外，美國聯邦雇員的競爭性選拔機制使得公務員體系普遍具有較高教育水平，往往帶有偏民主黨的意識形態，在特朗普第一任期內形成一股影響其推進政府改革的強大阻力，這成為特朗普在第二任期內強力推進政府機構改革的主要原因。
2.“深層政府”在美台關係中扮演的角色
在美台關係中，美國的“深層政府”是一個通過組織慣性、制度安排與專業網絡維繫戰略延續的複合型治理體系，通過政策制定層級的跨黨派專業官僚系統以及非正式合作機制的常態化安排來運作，其對美台關係的影響體現在兩個方面。
首先，軍事、情報、外交等領域的政策制定層級及其穩定的公務員體系，所形成的橫跨總統更替、黨派輪換的安全治理機制，具備跨政府週期的延續性，會弱化總統個人意願對涉台政策的影響，維持美國政府“以台制華”共識，使對台軍售、軍事協作與政治支持呈現結構慣性。美國國防部、中央情報局、國家安全委員會等將台灣地區視為對華情報與軍事協調的樞紐，這些機構運作相對獨立於政治變動，確保了美台在軍事和情報領域的政策穩定性和持續性：例如，保持“非接觸型”的軍事協作，持續推動對台軍售以及定期的軍事交流和聯合演習；進行情報共享、訓練與戰略分析，模擬演練台海危機、間接情報交流制度化等。2021年拜登政府上臺後，更以“美軍援台”議程不斷挑戰大陸的政治底線，除了延續特朗普首任政府後期已啟動的派遣美國陸軍特種部隊和海軍陸戰隊小分隊輪流駐台協訓台灣軍隊、舉行相關作戰演習與專家交流之外，美軍人員更開始穿著軍裝進駐台灣軍事基地，被視為是美軍撤台以來罕見且具高度象徵意味的安排。美軍於2022年建置駐台美國特戰部隊輔助訓練體系，在美國在台協會台北辦事處安全合作組特戰聯絡官的指導下獨立運作。③截至2025年，駐台美軍人員規模已達500人。④此外，美國在台協會（American Institute in Taiwan， AIT）名義上為非官方機構，實則執行類大使館職能，其人員大多來自國務院；AIT的政策溝通、簽證、人事派駐、事務合作等高度規範化，反映制度穩定性以及官方對台政策的延續性。這些組織擁有長期預算編列權、人事任命權與對外合作許可權，構成了繞開短期政治波動的“政策內核”，使得對美國台政策可以獨立於總統意志持續推進。
其次，除了官方機構，智庫、軍工企業等利益集團擁有穩定的對華政策制定框架、跨黨派戰略共識，以及與台灣地區長期建立的“灰色外交網絡”維持戰略共識與政策連續性。與國家安全和防務有關的智庫、遊說集團以及防務承包商通常被認為與“深層政府”有聯繫，這些組織往往對美台關係產生深遠的影響：華盛頓智庫系統，如戰略與國際研究中心（CSIS）、布魯金斯學會（Brookings Institution）、蘭德公司（RAND Corporation）、2049計畫研究所（Project 2049 Institute）等，長期發佈涉台政策分析、戰略評估與軍事演習模擬報告，間接影響白宮、國會與軍方戰略設想，這些機構通過報告、建議和遊說影響決策者，確保美台在安全和“外交”上保持緊密；另一方面，台灣自2015年以來，陸續在華盛頓成立包括“全球台灣研究中心”(Global Taiwan Institute， GTI)和“台美關係研究中心”(Institute of Taiwan-American Study， ITAS)在內的相關機構，以“智庫”之名運作，積極遊說美國行政、立法部門，以此提升民進黨當局對美工作能力，推動其政治主張。此外，大量退役軍官、前外交與情報高官在退休後進入智庫、大學或擔任AIT顧問，繼續參與對台政策塑造，這種人事流動機制強化了制度性記憶與戰略認知的穩定；美台之間的準官方對話多通過“前高官”“非官方使團”與“學術會議”形式展開，這樣的二軌外交網絡穩定存在，構成常規溝通機制，使政策對接與危機溝通制度化。
二、美台“深層政府”的互動歷程與核心機制
就宏觀的歷史縱深而言，若將“深層政府”理解為一種由國家安全、外交、軍事、情報體系及其外溢的智庫—軍工產業—政策遊說團體所構成，並能跨越選舉周期維持總體政策取向的複合系統，則美台之間的“深層互動”早在1979年美台“斷交“後，就經由立法與制度再嵌入，逐步生成並鞏固為一種準制度化網絡結構。
1.法理錨定與準官方互動
美國以1979年出臺的《台灣關係法》(Taiwan Relations Act， TRA)為法理支點，將對台關係的可持續性自外交承認終止所造成的斷裂中抽離，並經由美國在台協會作為制度載體，將對台政策執行匯入常設化的專業行政流程之中；國務院、國防部與情報部門得以在不涉及“官方承認”框架的前提下，持續推進人事派駐、政策磋商、項目合作等多層次互動；相應地，台灣方面亦自1979年成立“北美事務協調委員會”並延續駐美代表處運作，並在台外交部國家安全會議等機關的長期規劃中，將對美交往、協調機制內化為日常治理的一部分，從而形成密切對接通道。
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