中評社╱題：新時代大陸對台法治的制度與治理 作者：黃清賢（台灣），南開大學周恩來政府管理學院教授＼博士生導師、台灣政治研究中心主任、中國國民黨原主席特別顧問兼大陸事務部主任；劉書暢（天津），南開大學周恩來政府管理學院研究生、台灣政治研究中心助理
【摘要】對台法治建設是習近平總書記對台工作重要論述的具體投射之一，更是新時代中國共產黨解決台灣問題總體方略中不可或缺的一環。論文擬從推進國家治理體系和治理能力現代化視角切入，解析這一法治體系如何將中國共產黨的政治主張“轉譯”為國家意志。研究發現，對台法治的獨特之處是確立中國共產黨在對台工作集中統一領導的同時，巧妙平衡憲制原則的“剛”、政策策略的“柔”。論文闡明，通過構建完備的法律體系、展開有力的涉外鬥爭，以及提供兩岸融合發展的制度支撐，則對台法治不僅構築起反“獨”促統的堅實防線，更成為了運用法治方式鞏固兩岸和平、推進統一進程的關鍵力量，為中華民族偉大復興提供可靠的法治保障。
中國共產黨的二十大報告明確提出：“堅持貫徹新時代黨解決台灣問題總體方略①。”這一方略是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是習近平總書記關於對台工作的重要論述，更是新時代推進統一的根本遵循和行動指南。習近平總書記深刻指出，要“牢牢把握兩岸關係主導權和主動權”②，並將國家統一進程深度融入中華民族偉大復興的戰略全局。在這一宏大戰略體系中，法治不僅是國家治理體系和治理能力的重要依託，更是實現國家統一的重要保障。習近平總書記多次強調：“法治興則民族興，法治強則國家強”③，並明確要求“運用法治方式鞏固和深化兩岸關係和平發展”。④這表明，對台法治建設本質上是新時代中國共產黨解決台灣問題總體方略在制度層面的具體展開，承擔著對外捍衛主權、對內促進融合、在法理上確立統一秩序的重大歷史使命。
在這一戰略指引下，大陸對台法治體系建設不斷提速，已初步構建起“憲制性法律—基本法律—行政規制—政策文件”相互銜接的規範體系⑤。然而，面對世界百年未有之大變局與台灣內部政治格局的深刻演變，對台法治面臨雙重考驗：既要統籌“戰略定力”與“策略彈性”，為複雜場景預留治理空間，又要通過法律話語搶佔國際法理高地，有效應對外部勢力干涉。此外，面對台灣社會內部認同結構的多元化，對台立法還需超越單純的規則供給，承擔起引導認知、彌合分歧、通過制度安排營造統一心理預期的深層功能⑥。
因而在貫徹新時代中國共產黨解決台灣問題總體方略的背景下，對台法治已超越單純的法律規範範疇，成為深度融入國家治理頂層設計的政治議題。本文的研究重點正是在於回答：法治如何作為一種戰略力量，將總體方略轉化為具體的治理效能？既有研究多偏重於靜態的條文注疏，尚未充分回應法治如何作為一種動態的戰略力量，將總體方略轉化為具體的治理效能。鑒於此，本文不作重複性的法條闡釋，而是立足國家治理現代化高度，探討對台法治如何通過制度設計、話語建構與治理實踐，實現“反獨促統”政治意志與國家治理能力的有機轉化。
一、文獻評述與理論框架
（一）文獻評述：從規範闡釋到治理效能的學術進階
對台法治研究不僅是法學界的關注焦點，更是觀察新時代中國共產黨解決台灣問題總體方略制度化落實的重要窗口。梳理既有文獻，可見學界研究脈絡大體與兩岸關係發展軌跡同頻共振，呈現出由靜態條文闡釋向動態治理分析演進的趨勢。
早期研究主要聚焦於憲制秩序與核心規範。學界側重於《反分裂國家法》及憲法相關條款的法理分析，論證其在捍衛主權、確立一個中國原則法律化表達中的基石作用。⑦隨著兩岸融合發展戰略的深化，研究視域下沉至微觀治理場域⑧。圍繞惠台舉措及相關保護法的討論⑨，揭示了法治在降低兩岸交往交易成本⑩、增進台胞福祉方面的制度保障功能⑪。近年來，面對涉外因素增強，研究者進一步探討了涉外法治⑫與國際話語權⑬，主張通過法律戰與輿論戰協同，在國際社會搶佔法理高地。
儘管成果斐然，但既有研究多將法律條文、治理實踐與政治功能作分立考察，存在視域割裂。現有文獻尚未充分回應一個核心命題：在新時代總體方略統攝下，對台法治如何統籌“原則的堅定性”與“策略的靈活性”？如何將“反獨促統”的政治意志轉化為一套可操作、可預期的治理能力？鑒於此，本文試圖突破單一維度，立足國家治理現代化高度，探討對台法治在確立根本遵循與深化融合進程中的內在機理。
（二）理論框架：在法治原則確立與治理實踐深化的統一之間重構法律的政治功能
理解對台法治的制度邏輯，不能僅停留於法律文本的規範性維度，而需同步揭示其在新時代中國共產黨解決台灣問題總體方略中所承載的深層政治功能。為回應核心研究問題，本文提出融合“規範性—實踐性”雙維度的分析框架，並引入國家建構、制度嵌入性與治理工具三個經典政治學理論視角。但不同於西方語境下的解釋，本研究將這些理論置於國家治理現代化的場景中，用以闡釋對台法治如何實現從政治決斷到法律意志，再到治理效能的轉化。
國家建構理論（state-building theory）為本研究提供了基本立場。在此視角下，對台法律不僅是行為規則，更是國家實現主權整合與正當性生產的制度裝置。法律通過“法治化”形態完成國家權威對社會的滲透⑭，主動塑造“一中框架”下的憲制認同與權力邊界。因此，法律在此語境中應被理解為國家建構過程中的結構性力量，而非價值中立的規範文本。
制度嵌入性理論（Institutional embeddedness）進一步指出，法律制度的生成與演進從未脫離權力關係與治理需求的場域。Granovetter強調，制度始終嵌置於具體的社會網絡與政治結構之中，而並非孤立運作。⑮在對台法治領域，這種嵌入性尤為明顯：其制度設計與實施路徑高度服從國家整體戰略，呈現出對“工具理性”的優先回應，而非單純遵循形式法理。
在此基礎上，治理工具理論（Policy instrument theory）闡釋了法律的實踐功能。對台法律兼具強制性、象徵性與協調性功能：一方面通過正式規則維繫政策一致性；另一方面通過立法信號與司法裁判向台灣內外傳遞國家意圖，形成戰略威懾與認知引導⑯。
本研究將這三者統攝於“規範—實踐”框架之中：在規範層，關注目的條款與開放性概念如何為政治決斷預留空間；在實踐層，觀察程序設計與機構分工如何將政治意志轉化為可核驗的治理效能。通過這一框架，本文旨在闡明法治如何作為一種戰略力量，在實現國家統一的過程中構建合法性秩序並提升治理能力。
二、制度設計層面：從憲制錨點到條文技術
過往文獻從憲制秩序與政治整合的角度，勾勒了對台法治在總體規範結構中的位置。本文轉向更為技術性的制度設計層面，聚焦於對台法律如何在條文與結構上承載國家統一的政治策略。與其把對台法治理解為條文彙編，不如把它看成一套政治與法律交織的機制設計。所要解決的不是單純判斷合法與否，而是如何在高不確定與強對抗的環境中，把國家目標固化為可執行的結構，同時為未來留出必要的迴旋空間。
（一）堅持憲法核心地位，確立國家統一的根本法理依據
從制度設計的起點看，對台法律並不是孤立存在的單行法，而是以憲法及其序言為最高憲制錨點，以《反分裂國家法》等專門立法為關鍵接口，構成“目標—邊界—條件”相互嵌套的條文結構。
一方面，憲法序言和有關條款以高度抽象的方式，確立了國家統一與領土完整的憲制目標，將台灣問題納入國家主權與國家統一的大框架中。這類條款不直接規定行為模式，而是通過宣示性與原則性條文，將“完成祖國統一大業”上升為一種具有最高位階的憲制任務。由此，對台領域的任何具體立法與政策，都必須在這一憲制目標之下尋求條文上的正當性來源。
另一方面，《反分裂國家法》在承接憲制目標的基礎上，通過若干關鍵條文，將抽象的憲制要求轉化為可操作的邊界條款與觸發條款。前者主要體現在對一個中國原則的法律表達，將國家主權與領土完整界定為不能被突破的根本邊界，通過對“台灣是中國的一部分”“國家完成統一的方式”等內容的條文化，使政治立場具備了明確的法律邊界。
後者則體現在對“分裂事實”“重大事態”“非和平方式”等情形的規定，通過列舉或概括式表述，規定在何種條件下國家可以採取何種性質與強度的措施，實現從憲制目標到具體行為授權之間的銜接。目標、邊界、條件並不是三個並列的口號，而是一條順次關聯的鏈條：前者提供方向，中者設定禁止線，後者把行動與要件配對，使政治意圖轉化為法律判斷。
|
