中評社╱題：美國國會涉台立法與執行落差的考察及分析 作者：徐天驕（北京），中國人民大學國際關係學院中外政治制度專業博士研究生
【摘要】隨著中美競爭加劇，美國國會頻繁推動涉台立法，為美國行政部門對台政策提供指引、維持美國的戰略平衡、向中國釋放威懾信號並回應台灣遊說集團。涉台法案數量的增長並不意味著涉台法律數量的增長，由於受到國會制度規則、法案內容和內部部門協調等因素的限制，大多數法案並不能走完全部立法流程。通過的少數法律也不必然會被全面落實，美國行政部門出於種種原因，通常會選擇性執行涉台法律。受到執行意願、國際情勢變化、美國政治週期以及台灣需求等因素的影響，行政部門有時會選擇性採取拖延執行、不予執行、部分性執行、預先執行、反復調整對台政策等執行方式。從總體上看，美國國會涉台立法依舊呈現數量上升、內容激進的總體態勢，府會在涉台議題上的協調度顯著提升，即便是註定不會通過的法案，其負面影響亦在不斷攀升。研究美國國會涉台立法與執法的落差，對於中國更有針對性地採取應對措施具有重要意義。
長期以來，美國國會經常藉助涉台立法干涉中國內政，企圖破壞中國的國家主權與領土完整。美國國會的態度影響著美國涉台決策的方向和內容，因而中國需要充分重視美國國會涉台立法，避免因雙方誤判引發不必要的台海衝突。近年來，美國國會頻繁提出涉台法案，其數量之多、內容之激進、頻率之高，引發各界廣泛關注：國會推動涉台立法的目的和趨勢是什麼？為什麼少數涉台法案得以成為法律而更多涉台法案則被擱置？國會涉台立法究竟是政治象徵符號，還是影響美台關係的實質舉措？現有研究多集中於分析典型涉台法律的內容、立法過程及近期涉台立法活動的主要特點，但較少深入探討涉台立法活動的歷史演進和法律實效，而國會涉台立法活動的實質影響力並不僅限於提出及通過，更體現在行政部門〔1〕的執行過程。因此，深入研究美國國會涉台立法活動中的法案總數與最終成法數量之間的差距，以及立法文本與實際執行之間的偏離現象，有助於識別國會立法活動的根本目的和實際效力，進而分析並研判國會涉台立法的走向及影響。鑒於此，本文擬在分析美國國會涉台法案數量及內容的基礎上，探討美國行政部門執行涉台法律的基本情況，並探索可能的應對方向。
一、美國國會涉台立法的總體現狀
1949年以來，美國國會對台灣的支持態度總體保持上升趨勢，特別是2018年以來涉台法案數量急劇上升，不過法律數量並沒出現較大波動。國會不斷推動涉台立法，主要是出於指引行政部門、維持美國外交戰略、向中國釋放威懾信號、回應遊說集團活動等目標的綜合作用，涉台法案成為法律的條件包括獲得關鍵議員啟動特殊議事規則、兩院及府會目標一致、文本內容沒有突破一個中國原則等，但大多數涉台法案並非符合美國根本利益，加之議事規則、中美關係和美國國內政治等因素的制約，最終未能成為法律。
（一）涉台立法數量與類型分析
第81屆至第118屆（1949至2024年）美國國會涉台立法總數保持上升趨勢，但涉台法律數量並沒有隨之上升，反映出立法活躍度與成法率之間的落差。國會涉台立法主要聚焦提升台灣防務力量、增進美台經貿往來與擴展台灣國際參與空間等內容。
美國立法流程極為複雜：議員提交文本後由相應領域的委員會受理，委員會可決定是否舉行聽證會、對法案內容作出修正，並掌握推進後續立法程序的節奏，委員會審議通過的文本提交全院表決；若獲得一院多數通過，文本即送交另一院複審；兩院須就文本達成一致方可形成最終版本，經國會正式通過後，提交總統簽署；總統簽署後才具有法律效力；如遭否決，國會可通過三分之二多數重新表決以推翻否決。根據美國國會官網介紹，國會可通過法案（Bill）、聯合決議案（Joint Resolution）、共同決議案（Concurrent Resolution）和簡單決議案（Simple Resolution）四種形式開展立法活動〔2〕；其中法案和聯合決議案在總統簽署後具有法律效力，共同決議案和簡單決議案也被視為立法活動（Legislation）〔3〕，但由於其僅在形式上屬立法程序的一部分，即便通過也僅表達國會意向和看法，並不具有約束力。在國內相關研究中，對美國國會“Bill”的翻譯並不完全統一，有的譯為“法案”〔4〕，有的則直接譯為“議案”〔5〕。為避免概念混用帶來的理解偏差、兼顧中美立法語境的差異〔6〕，本文將“Bill”稱為“法案”，以強調其立法屬性和規範約束力，同時將立法活動限定為提出“法案”和“聯合決議案”。
在美國國會官網中檢索關鍵詞中華民國（Republic of China）“台灣”（Taiwan）和“福摩薩”（Formosa）〔7〕等，時間限制為1949年至2024年，刪除不相關的內容，共篩選出517項涉台法案和聯合決議案〔8〕，有182項至少獲得一院通過，其中又有90項最終由總統簽署成為法律。〔9〕這一結構表明，國會涉台立法呈現“高提案、低表決、高通過”的特徵：大量涉台法案在政治上用於表達態度或塑造議題氛圍，衹有少部分被納入實質性審議；但一旦進入表決程序，其通過率高達49%，表明國會內部對台灣問題存在較高程度的政治共識。
冷戰初期涉台立法數量極少，不過基本都得以生效，這與美國在亞洲的反共戰略、安全援助體系及外交承諾有關。自1979年中美建交後，國會推出“與台灣關係法”奠定美台交往基礎，隨後每屆國會保持一定的頻率推動涉台立法。議員們主要結合近期美台關係發展、中國統一進程表達國會始終支持台灣的立場，涉台立法中的具體舉措包括向台灣轉移武器、督促行政部門提升美台經濟文化聯繫、幫助台灣獲得國際組織觀察員資格等方面的內容。最常見的立法內容是推動美國增加對台軍售，包括銷售金額和武器種類，常出現在美國年度國防授權法和對外援助綜合性立法。進入21世紀，美國國會涉台立法的主要方向不變，不過內容更為寬泛、細化，激進性明顯增強。2018年以來，中美戰略競爭的全面化推動美國國會涉台立法進入爆發式增長階段，僅第117屆和第118屆國會的涉台立法即占全部樣本的近三分之一。此後，國會更為頻繁地在法案中提及促進美台人文與經濟聯繫、增進美台公務人員交流、推動台灣關鍵產業轉移至美國，著重提高台灣的整體防務能力，包括通訊、不對稱作戰等。從總體上看，國會涉台法案數量從第81屆的2項增長為第118屆的89項，不過每屆國會通過的涉台法律數量都保持在7項以內，沒有發生大幅度變化，這在一定程度上意味著涉台立法的政治功能由政策支撐轉向側重象徵性表達。
（二）國會推動涉台立法的動機
國會提出並推動涉台立法，並非零散、偶發的政策反應，而是嵌入美國對外戰略與國內政治運行之中的制度化行為。從功能上看，美國國會涉台立法既為行政部門涉台政策提供指引，也是其向中國釋放威懾信號以及回應遊說集團工作的重要工具。
其一，為美國行政部門的對台政策提供一定指引。從美國憲法角度而言，總統掌握外交權，不過由於府會權力的動態變化及兩者在涉台問題上存在分歧，國會常通過立法介入外交領域。最為典型的是國會不滿卡特總統單方面同台灣斷絕“正式”外交關係而推動的“與台灣關係法”，此後國會更積極地介入美國涉台決策，避免總統過於偏向中美關係而忽視美台關係。時至今日，立法內容常強調總統應當和國會及時溝通台灣情況後再採取措施。國會試圖通過立法手段強化對行政部門的政策指引，以法律形式穩定美國對台政策取向，從而在制度層面增強行政部門“友台”活動的持續性，避免行政部門因擔心中美關係變化而減少對台灣的支持。
其二，避免美國的戰略平衡被中國打破。美國長期採取離岸平衡戰略，利用台灣牽制中國崛起，同時制止台獨勢力的高調行事。隨著中國綜合國力上升，兩岸的力量對比愈發明顯，打破了美國在亞太地區的戰略平衡。美國為維護自身利益需要不斷向台灣提供武器、強化台灣防務力量來維持兩岸力量均勢，而這些舉措都需要依託國會通過法律完成預算批准與政策授權。因此，國會一方面在立法中支持台灣，另一方面則避免對台灣作出明確的協防承諾。在不直接觸及一個中國原則紅線的前提下，這種有意維持的“戰略模糊”得以延緩台海局勢的結構性變動。此外，國會不斷藉助涉台立法表達美國立場，目的在於向台灣及美國盟友傳遞其承諾有效，防止盟友因懷疑美國的安全承諾而尋求替代性安排、削弱美國全球領導力和地區影響力。
其三，向中國釋放威懾性信號。隨著兩岸經貿往來愈發緊密，中國持續推進兩岸融合的政策舉措，並不斷細化“一國兩制”台灣方案使其更具操作性，美國日益擔憂中國完全統一即將實現。美國長期將台灣置於其地區安全格局中的前沿緩衝區，台灣因此被視為遏制中國崛起的重要工具。因此，國會頻繁推動涉台立法，旨在通過制度化的立法行為形成持續的政治與安全信號，對中國施加戰略壓力換取有利於美國的政治籌碼。涉台立法並非是國會的單方面活動，而是美國整體威懾體系的重要組成部分，其與美國軍事演習、外交聲明等政策手段共同構成多層次的戰略威懾框架。法案審議需要經過多個流程、耗時較長，造成了立法進展的不確定性。
其四，回應遊說集團的頻繁活動。台灣當局長期通過智庫、企業合作、政黨外交等手段，不斷遊說美國議員推出有利於台灣的法案。從結果上看，台灣通過遊說活動能夠有效推動國會制定相應法案並推動審議進程。“台灣民主運動海外同盟”等台獨組織參與“與台灣關係法”的內容起草，並遊說兩院議員舉辦聽證會，促進其倡導的部分文本生效。〔10〕台灣當局也會通過美國遊說公司推動國會議員展現“友台”立場，如促成國會通過法律進而迫使克林頓總統同意李登輝訪美。〔11〕同時，美國議員也會應台灣當局邀請頻繁訪問台灣，通常情況下，訪台較多的議員對待涉台法案的態度更為積極、表現更為突出。〔12〕
（三）涉台法案通過或擱置的原因
涉台法案與涉台法律之間的數量落差並非偶然現象，而是受制於美國政治體系的制度約束與權力結構。這既涉及制度層面的程序性因素，也反映了國會在政治層面上對涉台議題激進程度與中美關係敏感性的權衡。同時，府會之間及國會內部的協調狀況也顯著影響著立法推進的速度與最終結果。
1. 少數涉台法案成為法律的原因
國會涉台法案能夠在歷屆國會中持續提出，並在不同政治環境下保持一定比例的成法率，根本原因在於其內容設計與立法策略普遍符合美國利益。當涉台法案在制度上具有強推動力、在政治上具備一致性、在外交上呈現低衝突風險時，便有可能成為法律。
其一，涉台法案生效需要獲得關鍵議員的推動與特殊議事規則的支持。每屆國會都會提出數千項法案，而能進入正式審議、表決乃至最終立法程序的比例極低，多數法案往往在國會屆滿後自動廢止。能在此體系中順利推進的法案，往往並非僅依靠政策內容，還需要有能夠推動立法的重要力量，即獲得關鍵委員會重要議員和黨派領導人的支持。委員會重要議員、國會及黨派領導人可以啟動特殊規則安排議事日程、加速表決進程，當一項涉台法案能夠獲得這些關鍵議員的強力推動，便能增加涉台法案的曝光率和支持度。以第107屆國會為例，117名“台灣聯線”成員幾乎全部來自眾議院的常設委員會，這些議員的態度在涉台立法方面具有舉足輕重的作用。〔13〕
其二，涉台法案成為法律需要獲得國會兩院及兩黨共識。美國兩院制結構可以通過加強審查和反思來提高立法質量，不過兩院達成一致意見並不容易，即便同屬一個政黨控制下的兩院，也可能會有相互競爭的議程和意願〔14〕，因此立法過程中常出現僵局。涉台議題是少數能在兩院及兩黨之間維持穩定合作與持續協調的外交議題之一，往往由眾議院率先提出並通過涉台法案，隨後在參議院以修正案形式予以確認，版本不一致時兩院快速協調，極少出現因程序分歧導致法案長期滯留的情況。這種共識也源自於兩黨對華強硬的一致意見，美國兩黨都已將“六項保證”納入黨綱，兩黨在台灣問題上更多是“競爭誰更強硬”，而不是爭論是否支持台灣。
其三，涉台法案通過需要精準把握內容與時機。國會在處理涉外議題時，始終需要平衡國內政治偏好與外交風險，若涉台法案措辭激進、涉及明確的軍事承諾或外交“承認”問題，往往會引發中國的強烈抗議及反制措施。後審議的議院往往會刪除此前另一議院通過的激進內容，總統也會藉助立法否決權迫使國會修改內容〔15〕。多數涉台法案並未在政策上提出實質性新舉措，而是對既有立場的重複確認，這種形式上的慣性使少數涉台法案可獲得穩定通過。同時，國會在政治時機上選擇國內共識高漲、行政立場寬鬆或中美關係轉折的關鍵節點通過涉台法案，從而使政治收益最大化、外交風險最小化。對議員而言，支持此類法案幾乎沒有政治成本，卻能彰顯對外政策立場與地區安全責任。
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