中評社╱題：兩岸“小三通”25周年實踐經驗與展望 作者：夏昂（廈門），集美大學馬克思主義學院講師；薛瑞源（廈門），通訊作者、廈門大學台灣研究院博士生
【摘要】今年是兩岸“小三通”航線通航25周年。25年來，“小三通”堅持先行先試，是破解兩岸關係僵局的有效方式；堅持對話協商、求同存異，是處理兩岸事務的基本精神；堅持以兩岸同胞福祉作為持續推進的根本落腳點；堅持融合導向，推動兩岸融合發展走深走實。為推動兩岸關係和平發展積纍了寶貴經驗。新形勢下，“小三通”面臨著外部環境複雜多變、台灣方面政策限制、非傳統安全風險上升等挑戰。未來，應該進一步拓展“小三通”的和平發展功能，促進兩岸關係融冰復進，推動“小三通”助力廈金、福馬“同城生活圈”加速形成，擴大“小三通”在兩岸融合發展中的外溢效應。
2001年1月2日“廈門—金門”“馬尾—馬祖”海上客運直航，拉開了兩岸“小三通”序幕。今年是兩岸“小三通”正式啟動25周年。25年來，“小三通”航線在兩岸政治關係複雜敏感的大背景下，以先行先試的方式，不僅推動了兩岸關係和平發展，也為探索兩岸融合發展積纍了寶貴經驗。在紀念“小三通”開啟25周年的重要時間節點，對其實踐歷程進行回顧，對其經驗進行總結，並展望兩岸融合發展示範區建設前景，具有重要意義。
一、“小三通”的歷史進程
1987年10月，台灣當局宣佈開放台灣居民到大陸探親，海峽兩岸長期隔絕的狀態被打破，封閉了38年之久的兩岸往來之門重新開啟。隨之，台胞“返鄉探親潮”、台商“登陸投資潮”便勢不可擋。然而，由於當時兩岸尚未實現直接“三通”，閩台之間人員、貨物交流都要繞道進行，這給返鄉台胞們帶來諸多不便，“三通”的呼聲日益高漲。中共中央、國務院和福建省委、省政府十分關心重視“小三通”的發展。1990年前後，福建首先提出“兩門對開”“兩馬先行”的建議，呼籲率先實現閩台直接“三通”。1994年，在這個構想的推動下，金門、馬祖方面提出“金馬與大陸‘小三通’說帖”，建議以“定點直航”或“先海後空”等方式，先進行金門、馬祖與福建沿海的“小三通”。1997年，廈門輪船總公司“盛達”輪從廈門港首航高雄港，兩岸集裝箱班輪試點直航正式啟動，兩岸48年來沒有商船直接往來的歷史畫上了句點。2000年，台灣當局公佈實施《離島建設條例》，該條例規定，“在台灣本島與大陸地區全面通航之前，先試辦金門、馬祖、澎湖地區與大陸地區通航”（俗稱“小三通”條款）。當兩岸雙方進入“小三通”事務性磋商階段後，又對各種細節進行了深入探討和角力。最後，按照一個中國的原則，福建省交通協會分別與馬祖經貿文化聯誼會、金馬地區兩岸交流協會充分溝通、協商，達成“小三通”運輸的共識：兩岸直航船舶以“掛公司旗”方式直航通關，通關文件也採用“另紙簽注（指對方的直航船舶辦理進出港簽證和查驗時，在另外設計的相關表格上進行簽注）”的方法，避免了兩岸間的敏感問題和不必要的爭議，解決了“小三通”最棘手的難題。福建提出的“掛公司旗”和“另紙簽注”的做法，堅持一個中國原則，為兩岸“小三通”掃清了重大障礙，這在兩岸交流史上乃一創舉。2001年1月2日，507名馬祖民眾乘坐“台馬輪”從馬祖福澳港直航福州馬尾港，“兩馬航線”正式開通。同日，179名金門民眾乘坐“太武號”“浯江號”客輪，從金門料羅港直航廈門和平碼頭，“廈金航線”首次通航。這是馬祖、金門52年來首次直航大陸，“小三通”正式破冰，從此拉開了閩台人員直接往來的序幕。〔1〕截至2025年12月31日，據廈門邊檢總站統計，25年來，福建邊檢機關纍計驗放出入境旅客超2600萬人次、客輪24.4萬艘次，共為超248萬人次旅客提供快捷通關服務，纍計保障各類病患旅客超500人次。其中，廈金“小三通”航線纍計驗放旅客超2347萬人次，泉金“小三通”航線纍計驗放旅客超155萬人次，兩馬“小三通”航線纍計驗放旅客超73萬人次，黃岐—馬祖“小三通”航線纍計驗放旅客超31萬人次。〔2〕
二、“小三通”25周年的實踐經驗
（一）堅持先行先試，是破解兩岸關係僵局的有效方式
兩岸關係的本質是上世紀中國內戰遺留並延續的政治對立, 海峽兩岸是一個完整的國家主體與一個非國家主體之間的關係，是一個國家政權與一個非典型地方政府之間的不對稱關係，是一個國家內的“兩岸政權”之間的關係。在國家邁向完全統一前，在兩岸政治僵局一時無法打破的情況下，可以在處理兩岸民生事務過程中進行先行先試，推動兩岸關係朝著有利於和平統一的方向發展。〔3〕2001年閩台兩地“兩門對開，兩馬先行”，率先開通“小三通”航線，打破了兩岸半個多世紀的隔絕，拉開了兩岸直接往來的序幕。隨後簽訂的“兩門”“兩馬”協議，進一步鞏固了一個中國原則的基礎，為兩岸開展事務性商談積纍了寶貴經驗。“小三通”運營實踐中探索的“掛公司旗，另紙簽注”等“福建模式”，成為兩岸實施全面直接雙向“三通”的範本。〔4〕這種在中央頂層設計指導下，由地方率先探索，從臨時性便利措施逐步上升為常態化機制的漸進式治理模式，是當前破解兩岸關係僵局的有效方式，也為將來在更大範圍探索兩岸共同治理機制積纍了寶貴經驗。
（二）堅持對話協商、求同存異，是處理兩岸事務的基本精神
25年來，“小三通”的發展歷程，本身就是大陸在複雜多變的島內政治生態中，跨越不同執政黨、維持兩岸交流合作的生動案例。2001年“小三通”啟動時，台灣地區由民進黨首次執政，儘管兩岸政治互信薄弱，大陸仍以“先行先試”的務實思路積極推動“小三通”落地，體現了“原則堅定、策略靈活、務實推動、以我為主、趨利避害”的方針。〔5〕2008年至2016年，國民黨重新執政，兩岸關係進入和平發展時期，“小三通”的適用範圍和規模進一步擴大，實現了制度化、常態化發展。2016年以來，民進黨再次執政，兩岸官方交流幾乎停擺，但“小三通”並未因島內政黨輪替而徹底中斷。與此同時，25年來，金門縣執政力量亦經歷了由國民黨到無黨籍，再到民眾黨等多元政治力量的更替。“小三通”之所以能夠跨越政黨更迭、延續發展，關鍵在於堅持了對話協商、求同存異的基本精神。這一經驗不僅適用於在兩岸政治分歧尚未得到解決的情況下，務實處理兩岸事務，也為將來更深層次探索兩岸融合發展積纍了寶貴經驗。
（三）堅持以兩岸同胞福祉作為持續推進的根本落腳點
自2001年“小三通”開通以來，為了進一步拓展“小三通”的功能和層次，福建全省上下做了大量工作，始終堅持以兩岸同胞福祉作為持續推進的根本落腳點。25年來福建省投入大量人力、物力、財力進行海港、空港、航道、道路等交通基礎設施建設，不斷升級“小三通”客運碼頭，打造日趨完善的海空口岸和陸路交通網絡。不斷改革口岸管理體制，為兩岸直航創造高效、便捷、安全的良好環境。福州、廈門、泉州等地不斷完善台胞落地辦證、簽注設施，為台胞通關入境提供便利。來自大陸的生活用品、農副產品和建築材料，經由“小三通”源源不斷地輸入金馬澎地區，幫助離島民眾解決資源短缺問題，有效提升台灣同胞的獲得感。25年來，無論是台胞謁祖尋根，還是台商投資旅遊，“小三通”都成為多數台胞的出行首選，推動廈金、福馬、泉金等地形成“一日生活圈”。更為重要的是，“小三通”已成為大陸民眾赴金門、馬祖，或由金馬轉赴台灣旅遊的重要通道，帶動觀光、住宿、餐飲等行業快速發展，為當地台灣同胞帶來實實在在的利益。〔6〕
（四）堅持融合導向，推動兩岸融合發展走深走實
2023年9月，中共中央、國務院出臺《關於支持福建探索海峽兩岸融合發展新路 建設兩岸融合發展示範區的意見》提出，“推動閩台基礎設施應通盡通，構建立體式綜合性對台通道樞紐”，“支持廈門與金門加快融合發展”，“支持福州與馬祖深化融合發展”。〔7〕“小三通”從開通伊始就堅持融合導向，25年來已成為兩岸融合發展的重要品牌，被譽為兩岸“通的橋樑、連的結點、合的紐帶”。正如廈門台商協會榮譽會長吳家瑩所說，“小三通”不僅帶動兩岸人流、物流、資金流，也見證了閩台“一日生活圈”的全面實現，讓兩岸邁入“大交流、大合作、大發展”的新時代。〔8〕當前，福建省正以做大做強“小三通”為契機，積極開拓“新四通”（通水、通電、通氣、通橋），通過基礎設施互聯互通，打造更加緊密的“同城生活圈”。“小三通”正從最初的交通便利措施，逐步向產業協作、人文交流、公共服務、社會治理等領域延伸，推動兩岸從“往來”走向“共建”，從“接觸”走向“融合”，助力兩岸融合發展走深走實。
三、新形勢下“小三通”面臨的挑戰
（一）外部環境複雜多變
“小三通”航線安全穩定運行與外部環境密切相關，尤其是台海的和平穩定。特朗普再次上臺後，涉台外部環境中的不確定因素更加突出，但可以確定的是特朗普政府必然會加力操弄“台灣牌”，尤其是在推動台灣問題“國際化”、軍事武裝台灣等方面製造難題，力求在中美博弈中佔據有利位置、製造更多的籌碼。〔9〕2025年12月17日，特朗普批准了其第二任期內的第二批對台軍售案，共涉及八項軍備，總金額超過111億美元，創下1979年以來單筆對台軍售的最高紀錄。〔10〕而這距特朗普11月13日批准首批3.3億美元對台軍售僅僅過去一個月時間。民進黨當局表示，“特朗普政府對台軍售是台美雙方安全夥伴關係的深化，台灣2026年國防預算要按照北約標準達到GDP 3%以上，並可望在2030年前達到GDP 5%。”〔11〕民進黨當局妄圖“以武謀獨”“備戰謀獨”，加緊推動“全台戰場化”，進一步破壞台海和平穩定。〔12〕在台灣問題“國際化”方面，自2021年以來，已經有英國、加拿大、荷蘭、德國、法國、澳大利亞、新西蘭、日本、越南的軍艦效仿美國相繼穿越台灣海峽，其中日本和越南的軍艦更是首次穿越。這表明外部勢力介入台海的態勢在加劇，台海正被不確定性與對抗衝突的烏雲籠罩，增添了更多的複雜性和多變性。
（二）台灣方面政策限制
首先，台灣方面對“小三通”的定位問題。台灣方面認為，“‘小三通’是離島建設中的一環，要與整體離島建設相互配合，必須考慮到‘國家安全’及風險管理。‘小三通’的建設規劃必須盡最大可能維持金門、馬祖與台灣本島在經濟建設與發展上的連結，以避免向大陸過度傾斜。因此，在金馬地區整體建設上，‘小三通’應定位在輔助性角色”。〔13〕在這樣的定位下，金門和馬祖相對台灣本島來說，發展明顯相對落後，觀光等基礎設施不夠完善，導致“小三通”承載的功能較為單一，“過境”功能大於“旅遊”功能。當前“小三通”旅客大多屬“過境”旅客，而開放到金門和馬祖的大陸遊客，也僅限“福建居民”，客源不足。一些大陸遊客常抱怨金門和馬祖的接待與服務能力不佳。其次，台灣當局單方面的政策限制。過去大陸居民前往金門、馬祖觀光，衹要能夠獲得大陸出入境機構簽發的《大陸居民往來台灣地區通行證》，就可以在廈門五通、泉州石井的“小三通”碼頭購票，乘船前往金門、馬祖，抵埠後在當地辦落地簽證，手續簡單。而且在抵達金門、馬祖之後，還可以輾轉到台灣本島旅遊。而現在台灣當局卻收緊入境政策，撤銷落地簽，大陸遊客必須經過旅行社申辦“金馬證”，而且還需經過“移民署”“陸委會”“安全局”的聯合審批，就像港澳居民現時申請“入台證”那樣，對於擔任大陸地區政治公職者，往往是拒簽。即使是獲得批出“金馬證”，也不能轉到台灣本島旅遊。〔14〕台灣當局對大陸居民獲得“金馬證”的政策限制實際是“抗中保台”思維下的產物，嚴重阻礙兩岸人文交流。
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