中評社╱題：美國撤銷中國永久正常貿易關係地位動向與國際法分析 作者：劉瑛（廣州），中山大學法學院＼涉外法治研究院教授；劉博林（廣州），中山大學法學院博士研究生
【摘要】自中美經貿摩擦以來，美國國內要求撤銷中國永久正常貿易關係地位的呼聲愈發強烈。特朗普第二任期，美國國會將推動相關法案進程，但結合特朗普的執政目標和決策風格，這一政策行動仍存在不確定性。美國此舉的意圖在於將永久正常貿易關係作為對華貿易博弈的籌碼，在中美貿易談判中發揮杠杆作用。美國若撤銷中國永久正常貿易關係地位或採取相應歧視性限制措施，將違反WTO規則及其他國際法義務。中國應關注相關法案動向，做好風險研判和應對策略，提前進行預防性干預，在美國正式採取相關行動時，及時利用WTO爭端解決機制發起申訴。中國亦有權啟動國內反制機制，採取相應的反制措施。
一、引言
永久正常貿易關係是美國對其他國家的一種特定經貿關係安排，給予一國永久正常貿易關係地位意味著該國正式享有最惠國待遇。美國於2001年正式與中國確立永久正常貿易關係，中美永久正常貿易關係為雙邊經貿的穩定發展提供了重要保障。然而，自2017年唐納德·特朗普就任美國總統以來，美國國內對中美經貿關係的認知趨於負面，中美經貿關係持續惡化。在此背景下，美國國會議員提出多項法案要求撤銷或中止中國永久正常貿易關係地位，並建議升級對中國的貿易限制措施。2020年至今，美國國會議員共提出8項與撤銷或中止中國永久正常貿易關係地位相關的法案。〔1〕特朗普第二任期簽署的《美國優先貿易政策》明確要求，商務部長和美國貿易代表應評估有關與中國永久正常貿易關係的法案，並就此類法案的擬議修改提出建議。〔2〕
美國國會的相關法案有可能成為特朗普第二任期撤銷中國永久正常貿易關係地位的立法藍本。為此，中美永久正常貿易關係的未來走向如何？美國撤銷中國永久正常貿易關係地位及相關歧視性限制措施在國際法框架下應如何審視？中國應如何予以應對？值得分析研判。
二、中美永久正常貿易關係歷史回溯
中美永久正常貿易關係的歷史脈絡可追溯至中國申請加入世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）時中美之間的談判進程，這一進程經歷了美國對中國最惠國待遇的年度審議及至與中國永久正常貿易關係的最終確立。回溯中美永久正常貿易關係歷史有助於看清美國當下的行為本質。
（一）最惠國待遇的確立
1979年1月1日，中美兩國正式建交，同年7月7日，兩國簽署《中華人民共和國和美利堅合眾國貿易關係協定》（簡稱《中美貿易關係協定》），其中第2條明確雙方相互給予貿易領域的最惠國待遇。然而，美國的履行卻受到了其國內法的制約，美國《1974年貿易法》第402節（又稱《傑克遜—瓦尼克修正案》）規定，“非市場經濟國家”要獲得美國最惠國待遇，必須滿足自由移民的要求，總統有權豁免這一要求，但此種豁免具有12個月的期限限制，在期限屆滿前需向國會提議延長，經國會表決通過才能得以延續。為促使《中美貿易關係協定》在美國國內獲得批准繼而順利生效，1979年10月23日，美國時任總統吉米·卡特簽署了總統令，宣佈豁免《傑克遜—瓦尼克修正案》對中國的適用。中國在美國的最惠國待遇地位正式得以確立，但該最惠國待遇是非永久性的，需由美國總統在豁免期滿之前向國會提議，並由國會進行審議。
實際上，《傑克遜—瓦尼克修正案》的出臺背景是蘇聯猶太人的移民問題，針對的是蘇聯和其他一些華沙條約國。該修正案將最惠國待遇與移民問題掛鉤，目的在於將最惠國待遇作為談判籌碼，籍此達到迫使相關國家改變政策的目的。中國並不存在移民問題，但該修正案的實際效果使得美國給予中國的最惠國待遇附加了“年度審議”的額外條件，構成了一種隨時可能中止的潛在風險，也為美國圍繞對華經貿政策的政治鬥爭提供了法律武器。
（二）從最惠國待遇到永久正常貿易關係
從《中美貿易關係協定》生效到1989年期間，中美關係和平穩定發展，美國國會對中國最惠國待遇的年度審議衹是程序性流程，未出現實質性的審議障礙。然而自1989年起，隨著國際政治格局和中美關係的巨大轉變，美國國會開始在中國最惠國待遇的年度審議上設置障礙，將中國最惠國待遇與中美貿易逆差、中國知識產權保護以及與貿易無關的人權等議題相關聯，中美兩國在最惠國待遇問題上歷經了長達十年的談判和交涉期。〔3〕
1990年至1996年期間，中美兩國就中國最惠國待遇問題進行了多輪磋商談判，內容涉及市場准入、知識產權保護、中國“復關”、人權等議題。中國在擴大市場開放、完善知識產權保護等方面做出了積極承諾，同時堅決反對美國將最惠國待遇與人權等非貿易問題相掛鉤的做法。美國國內對於是否給予中國最惠國待遇的意見並不一致，但是在戰略目的和經濟利益的權衡下最終也衹能選擇將最惠國待遇與其他問題脫鉤。在這種極其不穩定的狀態下，美國對中國的最惠國待遇在談判與交涉中得以勉強維持。
自1996年起，中美兩國就中國加入WTO展開多輪談判。美國認為，衹有將中國的最惠國待遇問題與中國加入WTO的談判相結合，才能獲得多數國會議員的支持。中國提出，應儘快完成中國加入WTO談判，雙方在WTO體制下相互適用最惠國待遇，這是解決中美之間最惠國待遇問題的基本途徑。可見，永久性最惠國待遇問題與中國加入WTO談判應該一攬子解決，雙方在這一點上的立場是一致的。〔4〕
1999年11月15日，中美兩國正式就中國加入WTO達成雙邊協議。作為履行該協議的先決條件，美國開始尋求通過國內立法解決與中國的永久性最惠國待遇問題。2000年3月8日，美國時任總統威廉·傑斐遜·克林頓向國會提出立法提案，要求在中國完成加入WTO的程序之後，終止對中國最惠國待遇的年度審議，轉而確立中國永久正常貿易關係地位。經過美國國會激烈的辯論，該立法提案於同年的5月24日在眾議院表決通過，隨後於9月19日在參議院獲得通過，10月10日，該項立法提案由克林頓總統正式簽署成為美國法律。2001年12月11日，中國正式加入WTO，同年12月27日，美國時任總統喬治·沃克·布什發佈公告，正式授予中國永久正常貿易關係地位，於次年1月1日起生效。自此，美國國會對中國最惠國待遇地位的年度審議終成過去式，中美兩國正式實現雙邊貿易關係的正常化。
回顧中美永久正常貿易關係的談判歷史，可以發現，美國在處理中美之間的市場准入、知識產權保護、貿易逆差以及所謂的人權等問題時，屢屢祭出最惠國待遇這一武器。究其根本，是美國將最惠國待遇作為國家間博弈的一種談判手段，藉此在與他國的談判中掌握主動權，要挾他國作出讓步，以實現自身的政治目的或外交政策。透過歷史看清事實本質，特朗普第二任期又以中國永久正常貿易關係地位作文章，其真實目的也在於此。
三、美撤銷中國永久正常貿易關係地位的動向分析
特朗普第二任期，美國國會將推動相關法案進程，但從特朗普的執政目標來看，其未必會撤銷中國永久正常貿易關係地位，更大的可能是，特朗普對相關法案提出修改建議，繼續利用永久正常貿易關係作為對華貿易博弈的籌碼。
（一）美國國會將推動此類立法提案進程
依據美國的立法程序，立法提案衹需經國會參眾兩院表決過半數支持即可通過。隨著共和黨贏得新一屆國會參眾兩院的多數席位以及特朗普及其“鷹派”團隊的上臺，國會表決通過此類立法提案的難度大幅降低。2024年美國大選以共和黨在總統、參議院和眾議院的選舉中同時獲勝而告終。競選期間，共和黨將“確保戰略上獨立於中國”作為一項關鍵的競選承諾，並提出了撤銷中國最惠國待遇地位、逐步停止從中國進口必需品等舉措，表明共和黨黨內對華戰略競爭的態勢仍將延續，力度將逐步增強。
特朗普再度勝選美國總統之後，迅速著手組建新的政府班子，完成對內閣官員和主要政府幕僚的提名與任命。新政府班子的具體成員有比較明顯的共識，都對特朗普忠誠度較高，堅定支持“美國優先”外交政策，具有較為強硬的“遏華”態度。〔5〕在具體的對華經貿政策上，新政府成員普遍秉持更加強硬的立場。為了兌現競選諾言以及作為對華貿易博弈的重要手段，共和黨陣營將撤銷中國永久正常貿易關係地位作為任期的必要舉措，推動相關立法提案進程。同時由於共和黨在新一屆國會參眾兩院中贏得多數席位，相關提案在國會推進的可能性顯著提高。
（二）特朗普會審慎對待撤銷中國永久正常貿易關係地位
美國撤銷中國永久正常貿易關係地位對美國自身利益的負面效應很大，從特朗普第二任期的執政目標及其個人的決策風格來看，特朗普未必會力推撤銷中國永久正常貿易關係地位相關提案。
一方面，撤銷中國永久正常貿易關係地位對美國國內經濟利益所帶來的負面效應不符合特朗普的執政目標。特朗普執政所追求的最終目標是實現“美國再次偉大”，核心政策綱領是“美國優先”，對華戰略競爭的真實意圖和內在限度同樣是基於這一核心目標展開。〔6〕《美國優先貿易政策》強調，美國優先貿易政策刺激了美國振興，要繼續讓美國人從中受益。而據經濟學家預測，撤銷中國永久正常貿易關係地位將導致美國國內通貨膨脹上升，並在短期內導致美國國內生產總值下降，美國不同經濟部門也將在不同程度上遭受產出和就業的縮減，而如果中國採取報復措施，這些負面影響將進一步放大。〔7〕這顯然與特朗普“讓美國人受益”的貿易政策目標相悖。
另一方面，從特朗普個人的決策風格來看，其在採取更為激進的政策行動之前，會優先選擇以施政成本更低的方式達成政策目的。在第一任期內，特朗普在諸多對外決策中都表現出明顯的商人思維和商業邏輯特點。在這種商人思維和商業邏輯下，特朗普的決策更加務實，著重追求美國相對利益的最大化，在決策過程中也更善於通過交易和談判的方式與有關方博弈，以最低成本換取最大利益。因此，特朗普不會輕易直接撤銷中國永久正常貿易關係地位，而是將之作為對華貿易博弈的重要籌碼，對華施壓，以換取經貿競爭上的實際利益。在此基礎上，特朗普可能對相關法案提出修改建議，例如將永久正常貿易關係恢復至年度審議的方式，以繼續保持對華貿易博弈的牽制力，同時也提高美國對華貿易政策的自由度。
（三）撤銷中國永久正常貿易關係地位仍存在不確定性
美國對外貿易政策的制定和實施，實質上是總統、國會議員、利益集團、公眾等各個主體之間的相互博弈和利益權衡的結果。〔8〕撤銷中國永久正常貿易關係地位關乎美國公眾和眾多利益集團的切身利益，各個參與主體未必能保持高度一致，在一定程度上增加了相關提案順利推進的不確定性。2000年美國國內在決定是否給予中國永久正常貿易關係地位時，支持方和反對方的態度尖銳對立，行政當局與國會之間、各利益團體之間展開了一場空前激烈的大辯論，這種政治博弈和制衡也客觀上促使與中國永久正常貿易關係的最終確立。
再者，特朗普本人是美國對華政策中最大的不確定因素。特朗普具有挑戰傳統、不受戰略共識約束的特性，這種特性會影響其政策偏好和行為選擇。〔9〕特朗普執政之後，經常作出不符常規或非理性的行動，隨著其第二任期總統權力的擴大，或將越來越多地做出極端性或任意性的政策選擇，為中美經貿關係帶來更多的不穩定性。從這一層面看，美國撤銷中國永久正常貿易關係地位這一政策行動仍存在高度不確定性。
四、美撤銷中國永久正常貿易關係地位的國際法審視
從國際法角度對美國撤銷中國永久正常貿易關係地位及相關歧視性限制措施進行審視，判斷此類行為是否違反國際法，是中國做好必要應對準備以及啟動各類反制措施的重要前提。
（一）美撤銷中國永久正常貿易關係地位是單邊經濟制裁的一種手段
國際法上的制裁是指制裁發起方對被制裁方採取的一種非武力的強制措施，以實現遏制、打壓被制裁方並最終促使其改變相關政策或行為的政治目的。〔10〕經濟制裁即是運用貿易管制或金融限制等經濟手段實施的制裁，在國際社會實踐中，經濟制裁的實施方式通常包括限制、禁止與被制裁對象的貿易或其他經貿往來，取消或中止被制裁對象享有的優惠貿易待遇或受援項目，凍結被制裁對象的資產、賬戶或其他經濟利益等。〔11〕
美國撤銷中國永久正常貿易關係地位，在目的上是為了遏制、打壓中國，迫使中國在相關貿易政策上作出讓步，推行其“美國優先”的政治目標和貿易政策，在形式上是單方面取消了中國在多邊貿易體制下享有的最惠國待遇，本質是實施經濟制裁的一種手段。而且，此種經濟制裁屬於美國罔顧多邊體制自主實施的單邊經濟制裁。單邊經濟制裁在國際法上的合法性歷來存在很大的爭議，但可以確定的是，中美兩國均為WTO成員，美國撤銷中國永久正常貿易關係地位或採取相應歧視性限制措施，將違反WTO規則及其他國際法義務。
（二）美撤銷中國永久正常貿易關係地位違反WTO規則
美國撤銷中國永久正常貿易關係地位違反WTO規則下的最惠國待遇。最惠國待遇是WTO非歧視原則的兩大核心義務之一，也是整個WTO規則體系的基本義務。《關稅與貿易總協定》（General Agreement on Tariffs and Trade, GATT）第1條規定，在關稅和費用的徵收以及相關規章手續等方面，任一WTO成員給予其他國家產品的任何利益、優待、特權或豁免，應當立即無條件地適用於其他所有WTO成員的同類產品。據此規定，WTO所強調的是無條件的最惠國待遇，即要求每個成員在給予其他成員最惠國待遇時不得對某一成員附加額外的條件，不得歧視某一成員。美國單方面撤銷與中國永久正常貿易關係，意味著不再給予中國和其他國家相同的待遇，對來自中國的產品適用和其他國家不同的關稅稅率，由此可以推斷美國在關稅方面給予其他國家產品的利益，沒有立即無條件地給予中國的同類產品，顯然是違反了GATT第1條的最惠國待遇。
此外，美國撤銷中國永久正常貿易關係地位的相關法案中同時提到了其他歧視性限制措施，例如，提高中國進口產品的關稅稅率，對中國進口產品實施關稅配額或發佈進口禁令措施，修改美國關稅減讓表等，此類歧視性限制措施也涉嫌違反WTO的有關規則，包括GATT第2條“關稅減讓”、第11條“取消數量限制”、第28條“減讓表修改”等規定。此類歧視性限制措施是否以及如何違反WTO規則，需結合美國未來貿易政策的具體實施，在個案中分別作出判斷。
|
