中評社╱題：“坦、桑聯合後維護聯合體制及推進整合研究與啓示” 作者：王貞威（廈門），廈門大學港澳台研究中心副主任、廈門大學台灣研究院政治所所長、《台灣研究集刊》副主編；蘇甜田（廈門），廈門大學港澳台研究中心研究助理
【摘要】坦桑尼亞聯合共和國在維護聯合體制推進國家治理上走出了獨特的道路。在國家結構和政治制度設計方面注重加強國家整合，以制度建設促進坦桑融合，并對桑給巴爾進行政策傾斜保持其高度自治。雖然面臨分離主義勢力破壞、多次爆發油氣資源爭奪、宗教衝突等風險挑戰，但聯合政府軟硬兼施化解危機，鞏固了國家團結統一。坦桑聯合模式及統一後的治理，對世界仍面臨統一問題的國家具有一定參考意義。
坦桑尼亞聯合共和國位於東非，由坦噶尼喀和桑給巴爾聯合而來，創造了獨特的國家聯合模式。在歷史上，坦噶尼喀和桑給巴爾是相互獨立的兩個主權國家，一戰前分別被德、英兩國殖民占領，六十年代初期先後擺脫殖民統治宣告獨立。1964年4月26日兩國總統交換批准書，正式宣告坦、桑聯合。10月29日實現聯合的新國家更名為坦桑尼亞聯合共和國，尼雷爾當選為首任總統，卡魯姆任副總統。〔1〕坦桑尼亞的聯合模式具有鮮明的時代特徵和政治特色，實現了憲政體制和聯合模式的制度創新，整合後的國家治理經驗也為世界其他仍面臨統一問題的國家包括中國在內提供了借鑒。目前學界已有不少文獻研究坦桑尼亞聯合模式，但對聯合後坦桑中央政府維護國家聯合的努力和融合發展實踐的借鑒意義研究較少，本文聚焦在聯合後的坦桑國家整合實踐以及融合發展經驗分析梳理，并對台海兩岸的啓示意義進行探討。
一、坦桑尼亞維護聯合體制及推進整合舉措
坦、桑聯合已近60年，國家聯合基礎依然牢固，這得益於聯合後的國家制度建構。在國家結構和政治制度設計方面，坦桑尼亞既保證了國家的聯合性，又維護了各聯合單位的自主性。
（一）以制度建設為抓手推進國家整合
1.政黨事務同步治理。坦桑尼亞的政黨制度經歷了多黨制—一黨制—多黨制的轉變歷程，聯合之初，坦、桑實際存在坦盟和設拉子黨兩個執政黨，1977年兩黨合并，成立坦桑尼亞革命黨，坦桑轉向名副其實的一黨制，新政黨的黨章規定該黨一切決定需坦、桑分別有超過2/3的黨代表同意才能通過，這一規定保證了兩岸在參與政黨事務時均能充分發揮作用，共同決策。20世紀後半段民主化浪潮席捲全球，坦桑尼亞主動變革以規避風險，自上而下推動多黨制的實施。聯合政府在1991年成立總統委員會，由大陸和桑島各派10人參加，調查全坦民衆對國家未來體制的構想，〔2〕委員會結合調查結果和世界各國的政黨制度經驗判定實施多黨制對國家發展有利，1992年坦桑尼亞改行多黨制。此前桑給巴爾總統兼任共和國副總統的制度安排與現行多黨制不符，因而憲法修正案規定共和國總統及副總統均需由選舉產生，但在制度設計上仍保留桑給巴爾總統擔任共和國政府內閣高級成員的職位，其地位位於共和國總統、副總統、總理之後，各部部長之前。同時順應多黨制的實行，坦桑出台了《政黨法》，規定新成立的政黨需具有“全國性”，政黨領導人及成員需來自坦、桑兩個地區，否則不予注册，該規定保證了兩岸共同參與政黨政治的權利，也防止利用政黨製造國家分裂。
2.選舉事務協同治理。為配合實施多黨制，1993年坦桑尼亞設立了兩個選舉委員會，國家選舉委員會負責共和國和大陸地區的選舉，桑給巴爾選舉委員會負責桑島地區選舉，根據憲法及《選舉法》規定，兩個選舉委員會在選舉過程中負有監管選民登記工作、監督整個選舉過程、審查各地選區邊界等職責。〔3〕此外革命黨還主動拓寬反對黨的生存空間，《選舉法》規定選舉資金一部分由政府提供，通過國家選舉委員會向其他黨派支付競選所需費用，另一部分競選資金來自參加議會選舉的候選人所屬政黨支付的保證金，〔4〕此舉通過法律形式保證桑島還可通過其他政黨表達利益訴求，是革命黨采取民族和解政策加強坦桑兩岸統一的重要舉措。
3.外交事務集中統一。根據聯盟條款的規定，外交事務由聯合共和國管轄，聯合政府代表共和國行使外交權，但在聯合初期聯合政府并未完全掌握外交權。由於歷史原因，坦、桑在聯合前對待資本主義國家和社會主義國家的態度迥異，在處理與兩個德國的關係問題上尤為凸顯。聯合政府在對德問題上陷入兩難境地，桑島對聯合政府行使外交權采取不合作的姿態，尼雷爾宣布駐桑島的外國使館都降格為領事館，民主德國和桑島拒不配合；〔5〕在德國問題上，兩岸矛盾愈演愈烈，聯合政府不得不采取行動控制局面。坦、桑在外交工作逐步達成一致，設立了統一駐外代表機構，駐桑島外交使團改為領事館，聯合共和國代表坦、桑在聯合國占有一個席位。〔6〕
4.國防事務優化合并。聯合共和國成立後，坦桑大陸建議桑方高級將領到英國或聯邦德國受訓，桑軍則堅持邀請社會主義國家的專家指揮訓練。這一矛盾在聯合政府與英國、聯邦德國疏遠後順利化解，共和國軍隊也轉向求助社會主義國家協助訓練軍隊，作為妥協，桑軍逐步以中國顧問取代蘇聯顧問。為討論坦、桑軍隊整合事宜，雙方舉行軍事代表團會談并最終決定坦、桑軍隊合并，1965年雙方統一了軍隊的編制、供給，明確軍費由聯合政府提供，軍隊總司令由共和國總統兼任，有權調遣和指揮全國軍事力量，雙方軍隊在統一指揮下可換防并到大陸或桑島開展訓練演習，桑軍於1966年3月正式并入坦桑尼亞人民國防軍，但在堅持共和國的領導下雙方保留各自的司令部。〔7〕
（二）多措并舉遏制桑給巴爾分離主義勢力
20世紀80年代初，經濟長期發展乏力引發對社會現狀的不滿，對於聯合的質疑逐漸顯露出來，桑島部分群體抱怨沒能從聯合體制中受益反而被侵吞了利益。同時，受到極端宗教勢力的挑撥，對社會發展不滿的力量聚集起來產生離心傾向，桑島主體意識崛起成為坦桑尼亞國家建設面臨的重大問題。
憲法修改成為桑島鼓吹分離主義的托辭，分裂勢力在共和國內蠢蠢欲動。1982年革命黨提出憲法修正案，建議在中央議會中采用公平的代表制度，以修正桑島人口比例與中央議會席位不匹配的制度安排。〔8〕這一提議觸動了桑島的利益，島內民衆擔憂修正案一旦通過，就會喪失桑島在議會中的優勢。次年革命黨在全國發起憲法大討論，徵求民衆對1977年憲法的修改意見，該黨根據大討論提出新的憲法修正案，建議重新劃定聯合政府和桑政府的權力，將聯合政府的權力條款由原來的11條增加到22條。〔9〕
對於桑給巴爾來說，條款越多對其自主性損害就越嚴重，該修正案提案引起桑島警惕，以公民聯合陣綫（Civic United Front，簡稱CUF）〔10〕為代表的反對黨提出建立三個政府，即在現有聯合架構基礎上增設坦噶尼喀政府，將聯合發展成更為鬆散的聯邦，以此抵抗大陸的權力的擴張。執政的革命黨內也就這一問題立場舉行投票，61.75%的黨員贊成兩個政府，另有29.21%的黨員支持單一政府結構。〔11〕反對黨此後仍不時提出建立三個政府的主張。
幾次憲法修正案的提出，讓桑島感受到自主性沒有得到保障，對自治的呼籲日益增多，“桑獨”力量也混在其中。部分桑島人認為聯盟條款中規定的桑島的自治權力在發展過程中遭到破壞，單獨的立法和行政權受到侵蝕，外交代表權不足，外資分配不公，甚至發展出小部分群體主張“獨立”。部分阿拉伯人也參與其中，質疑現執政黨掌握政權的合法性，反對兩岸聯合，利用這一套邏輯煽動民衆反對革命黨，鼓吹“獨立”。
聯合政府對桑島出現明顯的分離主義傾向深感不安，尼雷爾采取軍事措施壓制桑島的“獨立”勢力，將部分桑軍官兵和桑島警察專員調至大陸，派遣2000人的共和國軍隊前往桑島進行軍事控制。〔12〕革命黨隨即於1984年1月召開全國執行委員會緊急會議，尼雷爾首先安撫了來自桑島的代表，承諾憲法修正案不會使中央吞掉桑島；〔13〕接著表示要追究蓄意破壞團結統一的相關人員責任，桑島總統瓊布辭去黨內外一切職務；最後，舉行緊急選舉，原副總統辦公室國務部長姆維尼當選桑總統。共和國果決的行動成功地解決了此次分裂勢力活動。
衝突的解決產生了更強大和更統一的民族認同的方式，對於桑給巴爾的分離勢力，姆維尼認為反對聯合的活動會長時間存在，但并不會對聯合構成威脅。〔14〕反聯合的人數是極少的，相反支持聯合的坦桑尼亞人遠多於這個數量，即使有小部分反對聯合的勢力殘留，坦桑兩岸的統一仍是牢固的，且坦、桑雙方在政治經濟方面合作類目廣、程度深，聯合將繼續穩固，分離主義的企圖難以得逞。
二、聯合政府推動坦桑各領域融合的主要舉措
坦桑尼亞通過聯合體制確立新的憲政結構，實現了國家穩定和經濟發展，但坦桑兩岸也認為面臨相關利益和資源分配爭議、桑給巴爾分離主義的威脅等等問題，聯合政府本著維護聯合體制實現國家穩定的目的，采取了一系列推進融合的舉措，并起到了鞏固聯合深化國家認同的作用。
（一）在政治及行政管理權方面對桑給巴爾進行政策傾斜
桑島無論是人口或面積與大陸相比都差距甚大，巨大的實力差距使桑島始終懷有被大陸“吞并”的憂慮。為打消桑島的擔憂，在制度設計上保留桑島較大的自主性，聯合政府在各領域對桑給巴爾進行政策傾斜，以維護聯合的穩定。
在參與國家機關方面對桑島的傾斜最為明顯。在內閣組成方面，共和國22名內閣成員中，有7名來自桑島。〔15〕也通過憲法修正案平衡坦、桑兩地區的力量，規定聯合共和國總統和副總統候選人需分別來自坦大陸和桑島，桑總統享有較高位階，在對外訪問時被視為國家副元首，如在2014年桑總統謝因率團訪問印度，印度副總統出面接待；到中國訪問時也由國家副元首接待，中國國家領導人到當地訪問，除了會見共和國總統，也會見桑給巴爾總統。〔16〕
在立法機構參與方面，共和國總統需事先與桑總統協商方可提名20名來自桑島的議員，除在單一選區選舉產生的議員外，另有5個議員名額分配給桑給巴爾議會代表。桑給巴爾專區比其他任何一個專區都小，但占有中央議會近1/3的席位，上世紀60年代末在約180個坦桑尼亞國民議會席位中，桑島占55席。〔17〕在司法方面也注重保護桑島的自治權，聯盟條款和憲法規定桑給巴爾可保留獨立於聯合共和國司法系統的司法機構，桑島高等法院享有與中央高等法院并行的司法權。在制度上對桑給巴爾的傾斜意在平衡坦桑綜合力量對比失衡及由此可能產生的對桑島訴求的忽視，避免因此而產生社會矛盾，穩固國家的統一。
在政黨制度上桑給巴爾也享受優待。根據聯盟條款和1965年的臨時憲法規定，聯合共和國實行一黨制，而實際上有坦噶尼喀非洲民族聯盟和非洲-設拉子黨兩個主要政黨，為防止“民主暴政”，聯合後的十餘年間，都保留桑島的設拉子黨作為地區執政黨。該黨在全國事務中享有較高的憲法地位，可在共和國大選前與坦盟協商推舉共和國總統和副總統的候選人，桑總統的候選人也由桑島執政黨和革命委員會自行推舉，坦盟無權過問，這一制度安排直到1977年兩黨合并成立革命黨方才改變。坦桑尼亞1992年宣布實行多黨制後，聯合政府仍通過《政黨法》在多個方面保護桑島政黨參與共和國事務的權利。
在其他方面，桑島享有一定程度的徵稅權，憲法授予共和國議會在全國範圍進行立法徵稅的權力，〔18〕但同時也規定不限制桑島有在其權限內徵稅的權力，對來自大陸的產品同樣徵收關稅。桑島的自主性還表現在出入境管理，大陸的訪問者在人員入境桑島時需要出示必要證明，如護照、簽證或其他官方辦理的旅行證件，桑島人員要出境前往坦大陸也需要持有出境許可證。〔17〕在軍務上，1966年兩岸軍隊實現合并，桑軍成為共和國軍隊系統的一部分，但坦大陸衹能派駐少量部隊至桑島兩大島之一的奔巴島，在翁古賈島主島的幾個軍事中心皆不能派駐部隊，〔17〕避免大陸對桑島的干預。
（二）協調重大利益及資源分配推動經濟融合
在經濟利益分配上，聯合政府和桑政府始終有一些爭論，桑島認為憲法及聯盟條款保證了其與大陸的平等地位，但聯合政府僅將每年外國援助的4%分配給桑島，這不公平；而聯合政府則認為桑島每年在財政上已享有大量補貼，分配并無不妥。另外，桑島出口依賴度較高的丁香產業因國際競爭力減弱而衰退，島內基礎設施老化引發數次事故給旅游業也造成了一定影響，〔19〕桑島難以再現往日的繁榮。經濟增長低迷讓聯合國家面臨重大挑戰，部分桑島人開始責怪聯合體制未帶來發展紅利，要求加快實現經濟獨立，調整聯合政府與桑島政府雙方在經濟體制中的利益分配。
這一矛盾直至姆維尼上任才得到緩解。姆維尼擔任過桑給巴爾總統和共和國總統，這一特殊身份迅速和緩了桑島與大陸之間的緊張關係。其上台後開展的經濟改革效果顯著，積極推動貿易自由，放寬對私人企業的限制，支持個體工商業發展，允許外資進入市場，吸引外資投資，并返還1964年後沒收的產業，大力發展農作物種植及加工，開發沿海漁業資源，發展旅游服務業等。姆維尼施行的經濟政策，使桑島的經濟進入快速發展時期，重新獲得了桑島民衆的信任。另外，坦桑尼亞1995年推行經濟改革，聯合政府放權賦能，在桑給巴爾設立經濟自由貿易區并支持桑給巴爾旅游業，桑政府享有更大的經濟自主權，阿拉伯等外國投資者對桑島旅游與商貿表現出濃厚興趣。
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